IV SA/Po 349/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M.P. kwotę 200 złotych (dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P, (zwane dalej "Kolegium") – po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy we W. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2010 r., znak [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej stację przeładunkową odpadów na działkach nr [...] i [...] położonych w B.: – uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie zmieniło jej treść nadając mu brzmienie: "odmawia uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy we W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...]". Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz – działając na podstawie art. 50-54 oraz art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) (obecnie tekst tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – uw. WSA; dalej "u.p.z.p.") – ustalił warunki lokalizacji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę stacji przeładunkowej odpadów na działce [...] i [...] w miejscowości B. Decyzję tą wydano na wniosek Miasta G. (k. 68 akt administracyjnych). Wskazana wyżej decyzja lokalizacyjna została doręczona do siedziby Urzędu Miejskiego w G. oraz na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. opublikowana. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M.P. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Podniósł, że powinien być stroną w sprawie i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Dodał też, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi. Decyzja została nadto wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. W uzasadnieniu wniosku M.P. wyjaśnił, że o wydaniu decyzji dowiedział się z tablicy informacyjnej w dniu [...] marca 2014 r. zawierającej informację o tym, że wykonawca rozpoczął rozbudowę składowiska odpadów komunalnych w B.. Podał, że jest właścicielem działki nr [...] oraz dzierżawi część działki [...] o powierzchni [...] ha. Ostatnia z tych działek stanowi nieruchomość w części wykorzystywaną pod wysypisko odpadów. Dalej skarżący powołując się na przepisy ustaw wskazał, że powinien mieć możliwość zapoznania się z projektem budowlanym oraz raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zwrócił także uwagę na nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] września 2010 r., takie jak chociażby brak oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 103 akt administracyjnych) M.P. zażądał wstrzymania realizacji budowy stacji przeładunkowej odpadów, a nadto realizacji przyjętego przez Gminę W. zobowiązania wynikającego z umowy z 26 czerwca 1992 r. (umowa pomiędzy Zarządem Gminy W., Zarządem Miasta i Gminy w M., Radą Sołecką wsi S. oraz Wojewodą [...] obejmującą zobowiązania związane z lokalizacją wysypiska odpadów komunalnych – uw. WSA) oraz złożonego przez Burmistrza T.K. oświadczenia, że rozbudowa drugiej kwatery składowiska oraz sortowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie będzie odbywać się w miejscu, gdzie obecnie rozpoczęto prace. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] Burmistrz – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. WSA; dalej "K.p.a.") – umorzył postępowanie wznowieniowe. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] Kolegium – po rozpoznaniu odwołania M.P. – uchyliło wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił w szczególności uwagę na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia ewentualnego statusu M.P. jako strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Kolegium zasygnalizowało także Burmistrzowi, iż podstawą prawną wydanej decyzji nie powinien być art. 105 K.p.a., ale art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. (k. 143 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] (k. 144 akt administracyjnych) Burmistrz wezwał M.P. do wskazania interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2010 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. (k. 150 akt administracyjnych) M.P. wyjaśnił, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji z dnia [...] września 2010 r. nie zostało przeprowadzone prawidłowo i nie ustalono, czy inwestycja ta nie będzie oddziaływać na jego nieruchomości. Podkreślił, że zgromadzone odpady będą negatywnie oddziaływać na jego gospodarstwo rolne (poprzez wydostające się z wysypiska folie i inne odpady), realnie spadnie wartość jego nieruchomości, jego rodzina będzie miała utrudnione możliwości prowadzenia gospodarstwa w przyszłości. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] Burmistrz ponownie umorzył postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2010 r., znak [...] w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej stację przeładunkową odpadów na działkach nr [...] i [...] położonych w B. (k. 163 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji organ – przedstawiwszy stan faktyczny i przebieg postępowania – wskazał, że działka [...] należąca do M.P. nie graniczy z terenem inwestycji i jest od niego oddalona o około 150 m. Działka skarżącego stanowi grunty orne klas IVa i V, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do nieruchomości pozostającej w dzierżawie M.P., która sąsiaduje z inwestycją Burmistrz wskazał, że stosunek zobowiązaniowy dzierżawy nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego w sprawie lokalizacji celu publicznego. Odnosząc się do umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. organ wskazał, że jej postanowienia w dużej mierze straciły aktualność i nie mogą one obecnie stanowić podstawy dla rozstrzygnięć w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kwestii zarzutu dotyczącego braku oceny oddziaływania inwestycji na środowisko Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] Burmistrz nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, którego dotyczy sprawa. Dalej wreszcie Burmistrz zaznaczył, że spadek wartości nieruchomości M.P. nie może stanowić źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Końcowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zdecydował się umorzyć postępowanie, gdyż uznał, iż ustalenie na jakimkolwiek etapie postępowania, że wniosek nie pochodzi od strony powinno skutkować właśnie takim rozstrzygnięciem. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. złożył M.P.. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ponownie wskazał przyczyny, dla których powinien być uwzględniony jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 2010 r. Powołał się także na Konwencję z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 ze zm.) i dodał, że udział społeczeństwa w postępowaniu powinien być zapewniony na jak najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Podkreślił wreszcie, że jest właścicielem działki [...], która bezpośrednio graniczy z działką [...] będącą własnością Gminy W.. Odwołujący się dzierżawi część tej ostatniej działki. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchyliło decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie zmieniło jej treść nadając mu brzmienie: "odmawia uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy we W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...]" W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz "po raz kolejny nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania" i wydał kolejną decyzje o umorzeniu. Organ odwoławczy na wstępie swych rozważań jednoznacznie podkreślił, iż okoliczności sprawy nie uzasadniały podjęcia rozstrzygnięcia przyjętego przez Burmistrza – należało odmówić uchylenia decyzji objętej wznowieniem. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło zasady dotyczące ustalania istnienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc je na okoliczności sprawy wskazało, że aby ocenić czy z faktu funkcjonowania stacji przeładunkowej odpadów zlokalizowanej w odległości 150 m od granic terenu wnioskodawcy może wywodzić on swój interes prawny, należy przeanalizować dokumentację postępowania środowiskowego. Analiza taka pozwala na ustalenie, czy jego nieruchomość znajdzie się w obrębie negatywnego oddziaływania uciążliwości wskazanych przez niego (związanych z obniżeniem jej wartości). Kolegium dodało, że wykazanie interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia na możliwość korzystania z nieruchomości, względnie ustaleniu, że zamierzenie może mieć wpływ na sferę czyichś uprawnień związanych z tym korzystaniem, a niekoniecznie z samym sąsiedztwem. Kolegium uznało, że spadek wartości nieruchomości nie stanowi podstawy do stwierdzenia interesu prawnego po stronie M.P. Wpływ inwestycji na wartość działki sąsiedniej świadczyć może jedynie o interesie faktycznym jej właściciela. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej – odnosząc się do pozostałych kwestii zgłaszanych przez M.P. jako podstawy wznowienia – że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji. Z kolei w toku postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego dokonano wszystkich niezbędnych uzgodnień zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W skardze M.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 7, 77, 8, 9, 10, 11, 107, 64 i 28 K.p.a., Prawa ochrony środowiska, Konstytucji oraz łamiącej zasady wyrażone w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zarzucił też organowi zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zwrócił się nadto o obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi M.P. podkreślił, że nadal nie rozpoznano istotnych zagadnień w sprawie, a więc tego: dlaczego nie jest on uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją lokalizacyjną, kwestii położenia jego nieruchomości w strefie oddziaływania planowanej inwestycji oraz kwestii jej negatywnego oddziaływania. W dalszej części swej argumentacji M.P. powołał się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej "u.u.i.ś.") i wskazał, że na ich podstawie rozważać należy każde oddziaływania przedsięwzięcia, nie tylko takie, które przekracza dopuszczalne normy. Wskazał także na obszerne orzecznictwo potwierdzające tą tezę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że decyzja Kolegium w zakresie swej sentencji narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy [oczywiście przypadkach w uzasadnionych okolicznościami sprawy – uw. WSA] wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części". W objętej skargą decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie zmieniło jej treść nadając mu brzmienie: "odmawia uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy we W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...]". Z samego rozstrzygnięcia Kolegium nie wynika jednak, co organ rozumie przez "uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia", a przede wszystkim czy istnieje w związku z tym jakaś inna, pozostała część decyzji Burmistrza, która (ewentualnie) nie została uchylona i co obejmuje. Jakkolwiek z całokształtu wyjaśnień Kolegium można się domyślać, że najpewniej zamiarem organu odwoławczego było zastąpienie wadliwego rozstrzygnięcia Burmistrza o umorzeniu postępowania rozstrzygnięciem o odmowie uchylenia decyzji objętej wznowieniem (to jest decyzji z dnia [...] września 2010 r.), to jednak decyzja Kolegium jest tak dalece nieprecyzyjna, że nie może się ostać w obrocie prawnym. Wreszcie decyzję Kolegium uznać należy za niewyczerpującą jeśli chodzi o przedstawione w jej uzasadnieniu postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy w jednej strony wskazuje prawidłowo, że "aby ocenić czy z faktu funkcjonowania stacji przeładunkowej odpadów zlokalizowanej w odległości 150 m od granic terenu wnioskodawcy może wywodzić on swój interes prawny, należy przeanalizować dokumentację postępowania środowiskowego", jednakże w dalszej części motywów decyzji nie odwołuje się ani słowem do decyzji środowiskowej i jej dokumentacji. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko określonym w § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie rozporządzenie to opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Jakkolwiek charakter przedsięwzięcia zasadniczo nie wpływa na reżim prawny ustalania interesu prawnego w postępowaniu tak w zakresie środowiskowych uwarunkowań jak i następnie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego (będzie to art. 28 K.p.a.), to jednak w przypadkach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagać należy od organu dużo większej uwagi, gdy chodzi o aspekty związane z weryfikacją zakładanego przez inwestora oddziaływania – tak normatywnego jak i ponadnormatywnego. Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy na kartach od 19 do 38 znajduje się decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z charakterystyką przedsięwzięcia, a także obszerna karta informacyjna dotycząca inwestycji. Jak wskazano, Kolegium ani słowem nie odniosło się do tych dokumentów, co jest niedopuszczalne w świetle art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Wymienione wyżej względy stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż konieczne jest powtórzenie postępowania przez Kolegium i ponowna rzetelna ocena sprawy. Sąd odstąpił więc od zajęcia stanowiska co do pozostałych zarzutów dotyczących przepisów K.p.a. (art. 8, 9, 10, 11, 64 i 28 K.p.a.) uznając, że w zaistniałej sytuacji jest to zbędne. Jeśli chodzi natomiast o powołane w skardze przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 37, 85), to Sąd zwraca uwagę, że nie są one adekwatne do sprawy. Obie regulacje dotyczą uprawnienia społeczeństwa uczestniczącego w postępowaniu do składania uwagi i wniosków oraz odpowiadającego temu uprawnieniu obowiązku organu do ich rozpatrzenia w decyzji. Podkreślenia jednak wymaga, że uprawnienia społeczeństwa wymienione w art. 33 i nast. u.u.i.ś. wskazanej ustawy dotyczą postępowań "wymagających udziału społeczeństwa", a te poprzedzają wydanie tylko niektórych określonych w przepisach prawa decyzji. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest na przykład postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w jego ramach przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy). W pewnych przypadkach może być to także postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę. Z całą pewnością postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa nie jest natomiast postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Z tych przyczyn w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 37 i 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko była wykluczona. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę na dwie przesłanki wznowienia podnoszone przez skarżącego i wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. W tym zakresie organy obu instancji zajęły stanowisko, co uprawnia Sąd do jego weryfikacji. Nie budzi zastrzeżeń twierdzenie organów, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., polegająca na tym, iż "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za tego rodzaju "okoliczność" lub "dowód" nie może być uznana ani umowa z [...] czerwca 1992 r. zawartą między Zarządem Gminy W., Zarządem Gminy i Miasta M., a Radą Sołecką wsi S. i Wojewodą P. regulującą wzajemne zobowiązania stron w związku z budową wysypiska odpadów komunalnych we wsi B. (k. 120-121 akt administracyjnych), ani pismo Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. do Starostwa Powiatowego we W. z informacją o zaniechaniu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie wysypiska o halę sortowni w tym miejscu, tj. we wsi B. (k. 117 akt administracyjnych). Zobowiązania i informacje przedstawione w tych dokumentach – jako odnoszące skutek prawny wyłącznie w relacjach pomiędzy ich stronami (adresatami) – nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W konsekwencji dokumentów tych nie da się zakwalifikować jako okoliczności lub dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nieprzestrzeganie ustaleń w tych dokumentach zawartych mogłoby co najwyżej skutkować ewentualną odpowiedzialnością odszkodowawczą, natomiast pozostaje bez wpływu na decyzję lokalizacyjną. Nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., polegająca na tym, iż "decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". Z akt wynika, że w toku postępowania organy dokonały niezbędnych uzgodnień wymaganych w postępowaniu lokalizacyjnym (zob. k. 44 i nast. akt administracyjnych). Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.