II SA/Gl 275/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. M. K., prowadzący działalność pod nazwą "A" w B., zwrócił się do Wójta Gminy J. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie zakładu zbierania i odzysku odpadów w J. przy ul. [...], na działkach nr [...]. Planowana inwestycja obejmuje budowę hali namiotowej, hali o konstrukcji stalowej, zmianę sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie garażowo-magazynowe z zapleczem technicznym, budowę kontenerowego zaplecza socjalnego, budowę boksów do składowania odpadów, budowę budynku wagi i portierni, przebudowę sieci kanalizacyjnych, budowę dróg wewnętrznych i placów manewrowych. Wskazano także, że inwestor uzyskał decyzję środowiskową z [...]r. dla instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów na działce [...], która dotyczyła budowy hali namiotowej z przeznaczeniem na sortownię i magazyn. W związku z podziałem geodezyjnym działki [...]na działki [...]i [...], decyzja ta została zmieniona decyzją z [...]r., z uwagi na zmianę numeracji działki, na której posadowiono halę na działkę nr [...]. Aktualna inwestycja związana jest z planem przeniesienia zakładu z działki [...]na działki objęte wnioskiem. W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy J. postanowieniem z [...]r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania objętej wnioskiem inwestycji na środowisko i określił obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Raport został złożony [...]r. Na etapie prowadzonych uzgodnień i uzyskiwania opinii organ I instancji powziął informację, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie zostało w części zrealizowane, w związku z czym [...]r. wystąpił do organu nadzoru budowlanego o zweryfikowanie tej informacji. Pismem z [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] zawiadomił Wójta Gminy J., że w wyniku kontroli stwierdzono fakt prowadzenia na działkach nr [...]działalności polegającej na selektywnej zbiórce odpadów. Na działkach [...]wybudowano też bez pozwolenia halę namiotową, remont dawnego garażu i szatni jest prowadzony bez zgłoszenia, samowolnie także utwardzono plac manewrowy. Organ nadzoru prowadzi postępowanie w celu likwidacji samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejących na nieruchomości obiektów budowlanych. Dołączono kopię postanowienia z [...]r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakładającego na M. K obowiązek dostarczenia określonych w tym postanowieniu dokumentów, w związku ze stwierdzoną samowolną budową hali do segregowania odpadów komunalnych i ich belowania. Uzyskano także kopię decyzji Starosty [...] z [...]r., którą organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do remontu istniejącego budynku garażowo-warsztatowego na działkach [...]w J., wobec stwierdzonego faktu wykonania tych robót przed dokonaniem zgłoszenia z [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy J. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia określonego we wniosku, podając w podstawie prawnej przepis art. 71 ust. 2, pkt 2, art. 73, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, 82, 85 i 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., zwanej dalej również ustawą), a także § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1394 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć planowanych, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgromadzony w sprawie materiał potwierdza jednak, że inwestor rozpoczął już działalność w zakresie objętym wnioskiem i zrealizował samowolnie część robót budowlanych, o jakich mowa we wniosku. Okoliczności te w ocenie organu uzasadniają odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W odwołaniu od tej decyzji inwestor M. K. zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że prowadzi działalność określoną we wniosku o wydanie decyzji, a także naruszenie art. 71 ustawy poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana w sytuacji, gdy wnioskodawca podjął działania celem realizacji planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji naruszył przepis art. 71 ustawy. Decyzja środowiskowa poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę, ale nie daje podstaw do prowadzenia robót budowlanych. Ma ona charakter deklaratoryjny, stwierdzający określony stan prawny. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem, że decyzji takiej nie można wydać dla inwestycji już zrealizowanej lub w toku realizacji. Taki zakaz nie wynika wprost z art. 71 ustawy. Dopuszczalne jest wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji rozpoczętej w drodze samowoli. Rolą organu jest określenie środowiskowych uwarunkowań, a nie kontrola legalności zagospodarowania działki, kwestie samowoli budowlanej podlegają kognicji innych organów. Stwierdzono, że decyzja środowiskowa ma charakter związany, spełnienie wymagań ustawowych obliguje organ do określenia środowiskowych uwarunkowań. W sytuacji, gdy nie prowadzono oceny oddziaływania na środowisko, odmowa jest dopuszczalna tylko w sytuacji niezgodności z planem miejscowym, czego w sprawie nie stwierdzono. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł uczestnik postępowania E.K. żądając jej uchylenia. Podniósł, że nie jest zasadna teza, jakoby dopuszczalne było określenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji innych, niż dopiero planowane. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1998/13 tut. Sąd uchylił w/w decyzję SKO i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż zasadniczo prawidłowa jest teza zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że ustawa nie wyklucza wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do inwestycji rozpoczętych w warunkach samowoli budowlanej, czy już zrealizowanych. Nie stoi ona przy tym w sprzeczności z tezą skargi, że decyzję wydaje się dla planowanych przedsięwzięć, przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. Podstawą takiego stanowiska jest brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem nie tylko decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale także decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawanych na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych ma miejsce w sytuacjach usuwania samowoli budowlanej i dotyczy przypadków określonych w art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że zgodnie z powołanymi przepisami prawa budowlanego, wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót może mieć miejsce w przypadku, gdy budowa nie została zakończona. W przypadku, gdy budowa została zakończona, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) lub zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Wydanie decyzji wskazanych w art. 49 ust. 4 prawa budowlanego poprzedza nałożenie przez organ na inwestora obowiązku złożenia określonych dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, do których należy zaliczyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy obowiązek jej wydania wynika z ustawy ze względu na rodzaj inwestycji. Przedstawiona regulacja nie wyklucza zatem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych, potwierdza jednak równocześnie, że decyzja taka winna być wydana przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Wskazane okoliczności w przekonaniu Sądu mają wpływ na dopuszczalność prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania na podstawie pierwotnie złożonego wniosku, dotyczącego budowy planowanego przedsięwzięcia. Wobec stwierdzenia przystąpienia do realizacji tego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji środowiskowej i z naruszeniem reżimu prawa budowlanego, w zainicjowanym trybie procedura środowiskowa nie może być kontynuowana. Nie wyklucza to jednak zdaniem Sądu, możliwości wydania w ogóle decyzji środowiskowej, ale może to mieć miejsce w stosunku do przedsięwzięcia podlegającego ewentualnie procedurom legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego i w związku z podjętymi przez ten organ czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję odmowną nie rozważyło jednak, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wydania którejś z decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, przyjmując ogólną dopuszczalność prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem, którego przedmiotem była planowana budowa zakładu, zaś w obecnym stanie sprawy wniosek taki mógłby być uzasadniony faktem prowadzenia postępowania legalizacyjnego i winien dotyczyć inwestycji objętej tym postępowaniem. Okoliczność ta wymaga ustalenia, a zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie procesowego obowiązku ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...]ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z [...]r. nr [...] odmawiającą wydania decyzji środowiskowej i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na potrzebę ustalenia przez organ pierwszej instancji czy na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej nie zostały podjęte działania faktyczne, które wymagałyby ewentualnego wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Uzupełnienie w tym przedmiocie materiału dowodowego wymaga przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie, co wykracza poza kompetencje organu odwoławczego, a brak takich ustaleń uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w obecnym stanie faktycznym. W następstwie wniesionej na powyższą decyzję przez E.K. skargi została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1611/14. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na związanie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanym w sprawie a omówionym wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1998/13, w którym nakazano SKO "jedynie zbadać czy w stosunku do obiektów są prowadzone postępowania legalizacyjne, nie zaś czy czasem nie zostały podjęte działania faktyczne, które wymagałyby ewentualnego podjęcia postępowania legalizacyjnego". Obowiązku tego SKO nie zrealizowało chociaż mogło to uczynić w ramach postępowania odwoławczego. Po kolejnym rozpoznaniu odwołania SKO w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko utrzymało w mocy objętą odwołaniem odmowną decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że rozpoczęcie na danym terenie prac związanych z realizacją inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej czy też stwierdzenie, iż inwestycja taka już funkcjonuje, nie uniemożliwia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z zapadłym w niniejszej sprawie wyrokiem sygn. akt II SA/Gl 1611/14 zdaniem Kolegium rozpatrywany wniosek mógłby być uzasadniony faktem prowadzenia postępowania legalizacyjnego i winien dotyczyć inwestycji objętej takim postępowaniem. Jak wynika natomiast z poczynionych w toku postępowania odwoławczego ustaleń obecnie nie toczy się w przedmiocie tej inwestycji żadne postępowanie legalizacyjne. Wzniesiona nielegalnie na objętym wnioskiem terenie hala namiotowa została bowiem rozebrana, natomiast w stosunku do samowolnie remontowanego budynku szatni i przechowalni wózków na działce nr [...]została wydana w dniu [...]r. ostateczna decyzja o zaniechaniu robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, że wobec "przystąpienia do realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji środowiskowej i z naruszeniem prawa budowlanego w sytuacji gdy co do zasady decyzja środowiskowa jest wydawana dla przedsięwzięć planowanych – w zainicjowanym trybie procedura środowiskowa nie może być kontynuowana stąd też odmowa decyzji była zasadna i zgodna z prawem". W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie SKO w B. M. K. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy J. oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Nadto, wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja SKO została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 71 ustawy poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie można wydać, przy bezzasadnym uznaniu, że skarżący przystąpił do realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji środowiskowej. Nadto zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji stwierdzenie przystąpienia do realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem nawet zrealizowanie inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie nie doszło przy tym do zrealizowania inwestycji, jest ona ciągle w fazie planowania. Objęte wnioskiem zamierzenie nie jest bezpośrednio zawiązane z konkretnym procesem budowlanym. Spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik postępowania E.K. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska SKO i powołując się na intensyfikację działalności skarżącego. Jego zdaniem zwiększenie skali tej działalności, do czego dąży skarżący, stanowi zagrożenie dla środowiska. Takiej samej treści pismo z dnia [...]r. zostało podpisane również przez inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak to zostało już przesądzone w obu wcześniejszych wydanych w tej sprawie wyrokach ustawa nie wyklucza wydania decyzji środowiskowej również w stosunku do inwestycji rozpoczętych w warunkach samowoli budowlanej, czy też zrealizowanych. Wtedy też postępowanie o wydanie takiej decyzji będzie związanie z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, zmierzającym do legalizacji popełnionej samowoli. Jeżeli postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostanie zakończone bez potrzeby wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy, to postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej może być prowadzone na ogólnych zasadach, przy czym należy uwzględnić w nim ewentualne zalegalizowane przez organy nadzoru budowlanego roboty budowlane lub też fakt zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Taka sytuacja zachodzi zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. W świetle treści zalegającego w aktach organu odwoławczego treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] do Wójta Gminy J. z dnia [...]r. nie ulega bowiem wątpliwości, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie toczyło się przed organami nadzoru budowlanego żadne postępowanie legalizacyjne związane z podjętymi przez skarżącego jako inwestora oraz wnioskodawcę w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, robotami budowlanymi i działaniami zmierzającymi do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że z uwagi na te wcześniejsze działania nie jest możliwe prowadzenie i wydanie dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak to przyjęło SKO w zaskarżonej decyzji. Zaprezentowane w tym względzie przez organ odwoławczy stanowisko nie wynika z wydanych w tej sprawie wyroków tutejszego Sądu. Jako pozbawione podstaw prawnych należy uznać stanowisko, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, gdy inwestor przed wydaniem takiej decyzji przystąpi do jego realizacji, w sytuacji gdy jego działania zostały czy to zalegalizowane przez organy nadzoru budowlanego, względnie gdy we własnym zakresie usunął on ich skutki i obecnie w związku w tymi działaniami nie toczy się już żadne postępowanie legalizacyjne. Przyjęcie innego zapatrywania byłoby pozbawione podstawy prawnej i uniemożliwiłoby kontynuowanie działań zmierzających do realizacji zamierzenia inwestycyjnego gdy jednocześnie zalegalizowane zostały przez organy architektoniczno budowlane i nadzoru budowlanego dotychczasowe działania skarżącego. Skarżący byłby wówczas z gorszej sytuacji niż gdyby samowoli budowlanej lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu czy to nie zalegalizował, czy też nie usunął ich skutków. Odmowa tylko z tego powodu określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia nastąpiła zatem z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów Rozdziału 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ... . Skutkuje to uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 ustawy p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy J. rozpozna wniosek M. K. z dnia [...]r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu. W razie potrzeby wezwie wnioskodawcę o uaktualnienie wniosku w zakresie ewentualnie zalegalizowanych przez organy nadzoru budowlanego, a objętych zamierzeniem inwestycyjnym robót budowlanych. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.2015.1804). im