II SA/Łd 367/16

Dnia 8 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2016 roku sprawy ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. D., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], Nr [...] i na podstawie art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze. zm. – dalej jako: ustawa) nałożył na M. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2 500,00zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wystawionym w dniu [...], tj. rozbiórki zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewid. 240, położonej w T. przy ul. A oraz wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Jak ustalił organ na podstawie akt sprawy, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał M. D. rozbiórkę zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego. W dniu 22 stycznia 2014 r. w trakcie oględzin ustalono, iż obowiązek rozbiórki nie został wykonany, co skutkowało wystosowaniem do zobowiązanego upomnienia, którym organ wezwał do niezwłocznego wykonania ciążącego nań obowiązku, z jednoczesnym pouczeniem, iż w sytuacji dalszego uchylania się od wykonania omawianego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] organ wystawił tytuł wykonawczy, który doręczony został stronie w dniu 10 października 2014r. Po zakończeniu, prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 27/15, postępowania w przedmiocie oddalenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne, w dniu 10 września 2015 r. i w dniu 2 lutego 2016 r. ponownie przeprowadzono oględziny ustalając, iż obowiązek rozbiórki nadal nie został wykonany. Wobec tych ustaleń organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] którym nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego, tj. rozbiórki zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, gdyż w przeciwnym razie należność ta ściągnięta zostanie w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. M. D. złożył zażalenie wskazując, iż postanowienie zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., który "nie jest organem uprawnionym w myśl ustawy z dnia 8 marca 1990 r. DCL nr 16 poz. 95 art. 39 par 1 z późniejszymi zmianami. Zdaniem strony decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz. W tym przypadku decyzje z zakresu prawa budowlanego wydaje Wydział Architektury Miasta T. zgodnie z prawem budowlanym z 1994 r. Organem właściwym I stopnia był i jest Urząd Gminy". W opisanym na wstępie postanowieniu z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przytoczył stosowne przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyjaśnił zasady ustalania grzywny. Stwierdził, iż okolicznością bezsporną jest fakt, że M. D. nie wykonał nałożonego nań obowiązku, tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne, tj. wystosował upomnienie, a w rezultacie wystawił tytuł wykonawczy i podjął postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż organ I instancji przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględnił, iż zobowiązany od ponad dwóch lat uchyla się od wykonania obowiązku orzeczonego będącym w obrocie prawnym aktu administracyjnego oraz, iż górna granica wymierzanej grzywny nie może przekroczyć kwoty 10 000,00zł. W następstwie uznał, iż grzywna w wysokości 2 500,00zł winna skutecznie przymusić stronę do wykonania przedmiotowego obowiązku. Organ II instancji wyjaśnił, iż organ stopnia powiatowego wadliwie skonstruował sentencję zaskarżonego orzeczenia, bowiem wskazał, że w razie niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym będą nakładane dalsze grzywny w tej samej bądź w wyższej kwocie, co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 121 § 4 ustawy i obligowało organ II instancji do rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na zarzut zażalenia organ wyjaśnił, iż nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), przy czym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego - art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1- 3 ustawy Prawo budowlane zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4 art. 80 ustawy - Prawo budowlane (ust. 4 dotyczy dziedziny górnictwa), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. A zatem, z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, jednoznacznie wynika, że w sprawach wymienionych w tym przepisie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ pierwszej instancji, sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, czyli, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, kontrolę robót budowlanych wykonanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w myśl art. 5 pkt 1 ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji, jest właściwy do orzekania organ I instancji. W art. 1a pkt 13 ustawodawca zdefiniował natomiast pojęcie wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z tym przepisem wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W niniejszym postępowaniu wierzycielem oraz jednocześnie organem egzekucyjnym, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie, przystępuje z urzędu do egzekucji obowiązku wynikającego z wydanego nań aktu administracyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. D. zarzucił, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ niewłaściwy, nadto w ocenie skarżącego, który jest osobą niepełnosprawną organy winny mu pomóc wobec zaistniałej sytuacji a nie karać. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonym zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zdaniem sądu dalsze rozważania poprzedzić należy uwagą, iż aktualnie poza kontrolą tak sądu, jak i organów administracji, pozostaje prawidłowość decyzji z dnia [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał M. D. rozbiórkę części rozbudowanego obiektu budowlanego. Przywołana decyzja posiada przymiot ostateczności i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. Sąd nie bada zatem zasadności samego nakazu rozbiórki, ogranicza się do oceny prawidłowości postępowania, w wyniku którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, a to prowadzone było z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie zasad postępowania. Stosownie do art. 18 ustawy, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie zaś do art. 32 ustawy organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 ustawy.) Z kolei, w myśl art. 15 § 1 ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z przepisem art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie sądu, tak opisane wymogi względem postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie zachowane. Jak potwierdza analiza akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, w toku oględzin w dniu 22 stycznia 2014 r., iż nakaz rozbiórki nie został wykonany, wystosował do skarżącego upomnienie, w którym wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że w sytuacji dalszego uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy, który doręczony został stronie w dniu 10 października 2014 r. W dniach 10 września 2015 r. i 2 lutego 2016 r. organ stopnia powiatowego ponownie przeprowadził oględziny ale i wówczas stwierdził, iż obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Ustalenie powyższe uzasadniało nałożenie na skarżącego, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w T., grzywny w celu przymuszenia. Przy czym, zasadnie organ odwoławczy, realizując swe uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 15 w związku z art. 138 k.p.a. ocenił, iż postanowienie to należy uchylić w całości i orzec co do istoty. Dostrzegł bowiem, iż organ stopnia powiatowego błędnie sformułował sentencję rozstrzygnięcia swego postanowienia. Wadliwie pouczono bowiem skarżącego, iż "w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie". Jak zasadnie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zapis taki pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 121 § 4 ustawy, który stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Nie ma wątpliwości, iż nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki ma podstawę w przepisach prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe ustalenie, organ II instancji, zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie i jednocześnie prawidłowo rozstrzygnął co do istoty sprawę niniejszą. Prawidłowo ustalił, iż pomimo wszczęcia egzekucji administracyjnej, skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. W ocenie sądu wyjaśnić trzeba, iż grzywna w celu przymuszenia jest instytucją określoną w art. 119 i nast. ustawy, nakładaną przez organ egzekucyjny celem wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 120 ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Co do zasady, w zgodzie z art. 119 § 2 ustawy grzywna w celu przymuszenia jest ostatecznym środkiem egzekucyjnym, który powinien być stosowany po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Jednakże w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego opisanego w art. 127 ustawy. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, a w szczególności, gdy dotyczy on rozbiórki obiektów budowlanych, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Przede wszystkim wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 ustawy. Dodać trzeba, iż grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Wbrew ocenie skarżącego, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do spełnienia swojego obowiązku. Sam fakt nałożenia tej grzywny nie oznacza wszakże, że zamiarem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany ją zapłaci. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na dłużnika obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 ustawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd61/16 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując zaskarżone postanowienie, sąd uznał je za prawidłowe, tak co do zasady, jak i co do wysokości wyliczonej grzywny. Organ stopnia wojewódzkiego miał na uwadze, iż w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, zgodnie z art. 7 § 1 ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Obowiązuje go przy tym zasada stosowania środka najłagodniejszego. Stosownie bowiem do art. 7 § 2 ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Egzekwowany obowiązek rozbiórki ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny mógł skorzystać ze środków, wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy. Mając na uwadze argumenty skarżącego, iż organy administracji winny mu pomóc, gdyż jest osobą niepełnosprawną i takiej pomocy potrzebuje, to nie kwestionując trudnej sytuacji skarżącego, po wtóre wyjaśnić trzeba, iż nałożona grzywna nie jest karą, ma na celu przymuszenie strony do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowalnego z dnia [...]. Strona z kolei winna pamiętać, iż stosownie do treści art. 125 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 ustawy). Reasumując, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w sytuacji, gdy skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, także po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny był upoważniony i zobowiązany do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu organ prawidłowo nałożył grzywnę w celu przymuszenia i poprawnie wyliczył i uzasadnił ostateczną jej wysokość wskazując, iż jest to środek skuteczny i najmniej uciążliwy. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ms