II GSK 400/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. B. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 29/14 w sprawie ze skargi E. B. Spółki z o.o. w W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. w W. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o przyznanie płatności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. w W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 29 października 2014 roku, sygn. akt V SAB/Wa 29/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę na E. B. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka lub skarżąca) na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] w [...] (dalej: Kierownik) w sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z [...] kwietnia 2013 roku Spółka zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa [...] o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Pismem z [...] maja 2013 roku Kierownik wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia [...] lutego 2014 roku Kierownik pozostawił sprawę wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych bez rozpoznania wskazując, że rolnik nie uzupełnił braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia [...] maja 2013 roku, tj. nie wyrysował granic poszczególnych działek rolnych w ramach działek ewidencyjnych. W dniu [...] lutego 2014 roku do Kierownika wpłynęła korekta wniosku skarżącej, do której dołączono podpisane załączniki graficzne, na których zaznaczone zostały granice działek rolnych oraz pismo, w którym wnioskodawca zwraca się z prośbą o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wymienionych w wezwaniu z dnia [...] maja 2013 roku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 roku Kierownik odmówił przywrócenia terminu na usunięcie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 roku utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Pismem z dnia [...] lutego 2014 roku skarżąca złożyła do Dyrektora zażalenie na nie załatwienie sprawy toczącej się przed Kierownikiem w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2013. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w jej ocenie w rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia braków wniosku o płatność było niejasne i powodujące wątpliwość co do przedmiotu wezwania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 roku Kierownik odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok, na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] lutego 2014 roku. Natomiast w zakresie bezczynności postanowieniem z [...] kwietnia 2014 roku Dyrektor uznał za niezasadne zażalenie na nie załatwienie w terminie przez Kierownika sprawy wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Zdaniem Dyrektora nie doszło w rozpatrywanym przypadku do ukształtowania praw lub obowiązków wynikających z terminowego złożenia wniosku. Zdaniem organu nie można było mówić o zwłoce w rozpatrywaniu sprawy, bowiem jak wynika z wydanego postanowienia postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności nie zostało de facto wszczęte. W związku z powyższym organ uznał zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie jako niezasadne. Pismem z [...] maja 2014 roku skarżąca wniosła skargę na bezczynność Kierownika. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Kierownika do załatwienia sprawy w terminie 7 dni oraz do wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu stronie płatności na rok 2013 oraz o orzeczenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie zaistniała bezczynność organu. Zdaniem Sądu materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok. Warunkiem uzyskania przez rolnika płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 było wypełnienie materiału graficznego zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Ponadto rolnik powinien zadbać o to, aby zapewnić tożsamość danych zadeklarowanych we wniosku z danymi wskazanymi w materiale graficznym. Materiał graficzny jest to wydrukowana w określonej skali mapa wraz z dodatkowymi informacjami. Załączone do wniosku mapy przedstawiają fotograficzny obraz powierzchni ziemi sporządzony na podstawie zdjęć satelitarnych lub lotniczych. Na mapach są zaznaczone m.in. granice i numery działek ewidencyjnych oraz granice pól zagospodarowania określone na podstawie ortofotomapy. Wypełnienie materiału graficznego polega m.in. na przedstawieniu w formie szkicu położenia działek rolnych na działkach ewidencyjnych, do których rolnik ubiega się o płatności w danym roku. Rolnik jest zobowiązany do zachowania zgodności oznaczeń literowych dla działek rolnych wymienionych w formularzu wniosku oraz oznaczeń działek rolnych wprowadzonych na materiale graficznym. Nie dołączenie do wniosku wypełnionych materiałów graficznych, dotyczących działek ewidencyjnych i rolnych, które zgłoszono we wniosku do płatności, stanowi brak formalny wniosku, którego nie uzupełnienie na wezwanie organu skutkuje pozostawieniem wniosku lub jego części bez rozpoznania. Taki sam skutek powoduje załączenie materiału graficznego, na którym nie zaznaczono działek rolnych, do których rolnik ubiega się o płatność oraz ich granic na mapie. We wniosku z [...] kwietnia 2013 roku strona skarżąca do płatności zgłosiła działki rolne, jednakże na złożonych wraz z wnioskiem załącznikach graficznych nie wskazała działek rolnych zgłaszanych do płatności w sposób wyżej wskazany, tj. obrysowując na mapach granice oraz wpisując odpowiednie oznaczenia literowe. Prawidłowo zatem wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie wnioskowanych płatności poprzez m.in. załączenie podpisanych materiałów graficznych. W ocenie Sądu I instancji wezwanie organu było zredagowane w sposób przejrzysty i nie pozostawiało wątpliwości co do treści żądania. Rolnik miał obowiązek zaznaczyć działki rolne na załącznikach graficznych. Spółka zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie: 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. i art. 37 § 2 zd. 2 k.p.a skutkujące: rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc nie dokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej kontroli bezczynności organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że skarżąca nie usunęła we wskazanym terminie braków objętych wezwaniem doręczonym [...] maja 2013 r., przez co organ był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała ona uwzględnieniu; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez uchylenie się od wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów podnoszonych przez skarżącą i poprzestaniu na ogólnikowym stwierdzeniu, że "(...) Jest dla Sądu rzeczą oczywistą, że aby oznaczyć należy nie tylko wpisać oznaczenie literowe, ale także zaznaczyć granice działek rolnych na działkach ewidencyjnych, bo tylko wtedy można uznać, że działka jest zaznaczona na mapie. (...)", podczas gdy ze sformułowania "zaznaczyć działki rolne" w istocie nie wynika, by oznaczenie działek miało nastąpić- także poprzez obrysowanie granic działek rolnych, zwłaszcza że w dotychczasowych załącznikach graficznych składanych przez skarżącą przy wnioskach o przyznanie płatności rolnych wystarczającym było samo wpisanie oznaczenia literowego - co uniemożliwia kontrolę wyroku w w/w zakresie; 3) § 2 ust: 1 i § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 lit. a-e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. 2014.1518) w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) przez błędną wykładnię wyrażająca się w stwierdzeniu, że materiał graficzny stanowi integralna cześć wniosku o przyznanie płatności na dany rok, nadto, że warunkiem uzyskania przez rolnika płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 r. było wypełnienie materiału graficznego - poprzez wpisanie oznaczenia literowego i obrysowanie granic działek rolnych, podczas gdy z powołanych przepisów nie wynika, by rolnik ubiegający się o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, zobowiązany był dołączyć do wniosku materiał graficzny zawierający oznaczenie literowe i obrysowanie granic działek rolnych; 4) art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65), przez niezastosowanie i przyjęcie, że organ administracyjny był uprawniony do pozostawienia wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok bez rozpoznania, a to z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku przez skarżącą podczas gdy brak wniosku polegający tylko na nieobrysowaniu przez skarżącą granic rolnych na załączniku graficznym, przy jednoczesnym oznaczeniu literowym tychże działek, należało potraktować jako "oczywisty błąd" w; rozumieniu ww. artykułu rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, który to mógł być naprawiony w każdym czasie i nie powinien skutkować pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania; 5) art. 32 ust. 1 Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że "(...) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, właśnie w kontekście ubiegania się o płatności rolne, że producent rolny musi wykazywać się wiedzą i starannością w tej dziedzinie i należy go traktować jako podmiot profesjonalny. Dodać należy, że znajomość zasad przyznawania płatności rolnych deklaruje w składanym wniosku o płatności. (...)", podczas gdy wszyscy wobec prawa są równi, zaś z żadnej normy prawnej nie wynika, aby rolników traktować bardziej rygorystycznie niż innych adresatów norm prawnych. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego. Taka kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń albo gdy nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Spółki zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwienie prawne. W ocenie NSA za trafny należy uznać zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadnie podnosi skarga kasacyjna, że z treści tego przepisu wynikają niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, które muszą być spełnione, by z formalnego punktu widzenia uznać, że wyrok odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku nie spełnia warunków wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie odniósł się do istoty spawy, która była przedmiotem toczącego się postępowania. Sąd II instancji zwraca uwagę i podkreśla, że przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym była kwestia pozostawania Kierownika w bezczynności. Zatem rozważania Sądu I instancji powinny odnosić się do tego problemu, a nie materialnych kontekstów złożonego przez Spółkę wniosku w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Brak takich rozważań, związanych z oceną zachowania organu z punktu widzenia bezczynności jest główną i podstawową wadą kontrolowanego wyroku. Stąd też zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za trafny, pomimo że jego uzasadnienie w skardze kasacyjnej jest niepełne. Jednak niewątpliwie zarzut ma uzasadnienie, bo Spółka słusznie twierdzi, że uzasadnienie wyroku ma przedstawiać podstawę prawną rozstrzygnięcia i ma odnosić się do stawianych w skardze zarzutów. Poza sporem pozostaje, że Spółka w skardze podnosiła naruszenie art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a., twierdząc, że organ pozostawał w bezczynności, bo nie załatwił sprawy z jej wniosku w prawem określonym terminie, a mimo tego nie powiadamiał jej o przyczynach niezałatwienia tej sprawy i w postępowaniu zażaleniowym wydane zostało postanowienie uznające za niezasadne zażalenie Spółki, w którym kwestionowała ona legalność takiego działania. Ta problematyka była istotą sporu między Spółką a organem i to właśnie ona wymagała stanowiska Sądu I instancji. Zwłaszcza oceny dokonanej z punktu widzenia przepisów określających terminy załatwienia spraw oraz zakresu ich stosowania w sprawie przyznania płatności na skutek złożenia wniosku i określenia jak należy ocenić sytuację, w której organ podejmuje działanie w stosunku do Spółki dopiero po kilku miesiącach . Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pomija tę kwestię, zatem narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów rozpoznawany zarzut należało uznać za usprawiedliwiony. Z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. z odesłaniem do art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. należy uznać za nietrafny, gdyż z jego treści i uzasadnienia wynika, że Spółka dopatruje się wadliwości skarżonego wyroku w ustaleniach dotyczących sposobu uzupełniania braków formalnych pierwotnie złażonego wniosku. Jak już wcześniej podkreślono ta problematyka nie dotyczy bezczynności organu, zatem nie ma znaczenia dla przedmiotu toczącego się postępowania. Zdaniem Sądu II instancji oczywiście nietrafne są zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego. Bezczynność organu nie może być wiązana ze stosowaniem prawa materialnego, a więc kształtowaniem treści praw i obowiązków publicznoprawnych. W ramach postępowania w sprawie bezczynności ocenie podlega działanie organu, a ocena ta musi mieć charakter formalny, czyli ma skupić się na tym, czy organ podejmował prawem nakazane czynności w prawem określonym postępowaniu. Z oczywistych powodów w ramach tej oceny nie można wypowiadać się w kwestiach materialnych, ale tylko tymi, które odnoszą się do materii związanej z bezczynnością. Z tych powodów Sąd II instancji stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są nietrafne, bo w istocie odnoszą się do aspektów procesowych postępowania w sprawie bezczynności, a skoro wskazują ten kontekst sprawy, to nie mogą być skuteczną podstawą kwestionowania wyroku, choćby z tego powodu, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie można podnosić naruszeń prawa procesowego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.