I OSK 1568/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 920/16 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 920/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 355) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 – dalej jako rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakazującą H. S., D. S. i A. W. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż wspomniany lokal został przydzielony Z. D., do wspólnego zamieszkiwania wraz z żoną B. D., na podstawie przydziału Komendy Wojewódzkiej MO w W. Po zwolnieniu Z. D. ze służby w Policji, przedmiotowe mieszkanie na podstawie decyzji z dnia [...] października 1972 r. przydzielono B. D., a osobą uprawnioną do zamieszkiwania w lokalu został Z. D.. Po śmierci wymienionych w lokalu tym nadal zamieszkują, spokrewniona z Z. D., H. S. wraz z synami D. S. i A. W. Konsekwencją prowadzonego postępowania było wydanie przez Komendanta Stołecznego Policji decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nakazującej stronom opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu. Od tej decyzji H. S. złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który uchylił ją uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. ponownie nakazał wyżej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. S. Komendant Główny Policji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż ww. lokal stanowi własność m.st Warszawy i pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji, emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Podstawę prawną orzeczenia organu I instancji stanowił art. 95 ust 3 pkt 3 ustawy o Policji zgodnie, z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Bezspornym sprawie było, że zarówno H. S., jak i jej synowie D. S. i A. W., zajmują ww. lokal bez tytułu prawnego. Okoliczność powołana przez stronę w odwołaniu, dotycząca zamieszkiwania w lokalu od 1990 r., nie stanowi przesłanek do uznania roszczeń H. S. Uznać bowiem należy, że prawo do spornego lokalu potwierdzone decyzją administracyjną o przydziale posiadali wyłącznie Z. D. i B. D. Komendant Główny Policji podkreślił, iż w świetle § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. lokal mieszkalny przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Faktem też jest, iż zainteresowana zamieszkuje na obszarze działania Komendanta Rejonowego Policji W. [...], który byłby właściwy do ewentualnego zrealizowania prawa strony do lokalu mieszkalnego. Zaś lokal nr [...] przy [...] w W. pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, który posiada wyłączną kompetencję do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania w tym lokalu. Organ II instancji stwierdził, że słusznie Komendant Stołeczny Policji uznał, iż zarówno H. S. jak i D. S. i A. W. nie posiadają tytułu prawnego do ww. lokalu. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. do WSA w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie prawa do wstąpienia w stosunek najmu ww. lokalu skarżąca podniosła, iż w lokalu zamieszkuje razem ze swoimi synami D. S. i A. W. od stycznia 1990 r., a powodem jej zamieszkiwanie była opieka nad wujem Z. D. Skarżąca zaznaczyła, iż trakcie służby wielokrotnie próbowała uzyskać informację w wydziale KSP o możliwości uzyskania tytułu prawnego do ww. lokalu. Została poinformowana, że tylko w przypadku śmierci jej wuja Z. D. będzie mogła ubiegać się o tytuł prawny do tego lokalu. Po jego śmierci skarżąca udała się do KSP w celu uzyskania informacji, co powinna zrobić, lecz nie uzyskała żadnej pomocy. Skarżąca, mimo świadomości braku tytułu prawnego do ww. lokalu podnosi, że jako emerytowany funkcjonariusz Policji ma prawo do policyjnej emerytury i w świetle obowiązujących przepisów zalicza się do grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji, o czym dowiedziała się z treści decyzji nr [...] wydanej przez organ I instancji. W ocenie skarżącej postępowanie w jej sprawie nie było prowadzone prawidłowo i rzetelnie z poszanowaniem przepisów k.p.a. Skarżąca nadmieniła, iż w dniu [...] kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o przydział przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W chwili obecnej nie ma możliwości opróżnienia lokalu w którym zamieszkuje, bowiem zarówno skarżąca, jak i jej synowie nie posiadają tytułu prawnego do żadnego innego lokalu mieszkalnego oraz nie posiadają środków finansowych na zakup mieszkania, jak też możliwości uzyskania kredytu mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości potrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd przypomniał odpowiednie przepisy ustawy o Policji stwierdzając, że decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Dodał, że prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Nadto stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że ww. lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji. Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Według Sądu I instancji okolicznością niesporną jest, że skarżąca, jak też jej synowie nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, gdyż nie zostali wymienieni w ostatniej decyzji przydziałowej z dnia [...] października 1972 r. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu. Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma wpływu okoliczność, iż skarżąca jest emerytowaną policjantką. Z materiału aktowego nie wynika, aby przed wszczęciem postępowania o opróżnienie zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego występowała z wnioskiem o przydział ww. lokalu. Z takim wnioskiem zwróciła się dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r., a zatem już po wydaniu przez Komendanta Głównego Policji ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że nie można skutecznie czynić Komendantowi Głównemu Policji zarzutu, iż nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy okoliczności faktycznych, nie rozpatrzył całości materiału dowodowego kierując się dyspozycją art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak też uzasadnił decyzję naruszając art. 107 § 3 k.p.a. Na powyższy wyrok, H. S. reprezentowana przez pełnomocnika J. K., wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik: 1. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję organu i art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji administracyjnej art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania podstaw do przyjęcia, że lokal stanowiący przedmiot decyzji pozostaje w dyspozycji organu w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji; 2. naruszenie art. 229 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez przyjęcie, że fakt pozostawania lokalu mieszkalnego w dyspozycji Organu jest bezsporny w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekła się również prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca przypomniała przepisy ustawy o Policji, zaznaczając przy tym, że przesłanką sine qua non wydania decyzji o opróżnieniu lokalu jest wykazanie przez właściwy organ, że lokal kiedykolwiek znajdował się w jego dyspozycji. Nie jest przy tym istotne, czy znajdował się w dyspozycji Organu, ale czy stan ten istniał w dniu wydania decyzji. Zaznaczyła, że biorąc pod uwagę wagę tego rodzaju dokumentów, które stanowią źródło ustalenia faktycznego w decyzji powinno znaleźć się przywołanie uprawnień Organu, na podstawie których przedmiotowy lokal został oddany do jego dyspozycji w rozumieniu ustawy o Policji. Fakt, że Skarżąca nie podnosiła określonego zarzutu nie oznacza też w żadnym wypadku, że okoliczność pozostawania lokalu w dyspozycji Organu była bezsporna. Skarżąca zaznaczyła, że mogła sobie nie zdawać sprawy z istotności tej kwestii i przyjmowała, że nie jest możliwe aby Organ wydawał decyzje w stosunku do lokalu, którym nie może dysponować. Wiedząc że lokal stanowi własność m. st. Warszawy, nie istnieje nawet domniemanie faktyczne, że należy on do zasobu mieszkaniowego Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną wyłącznie na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art.151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. (pełnomocnik nie wskazał, o który punkt tego przepisu chodzi, można się jedynie domyślać, że chodzi o pkt 1). Oba wskazane przepisy mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało lub zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po drugie niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji art.107 § 3 k.p.a. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego zawiera wszystkie elementy wynikające z art.107 § 3 k.p.a. Po trzecie bezzasadny jest zarzut naruszenie art. 229 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Otóż w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została bowiem ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3, to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.