II GSK 337/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.T. Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 248/14 w sprawie ze skargi T.T. Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. T. Spółki z o.o. w C. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w B.P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 17 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę T. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Następnie Dyrektor wszedł w posiadanie informacji, że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych punktu gier [...],[...] zaprzestano na ponad 6 miesięcy działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor cofnął decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji [...] załącznika nr 1 poprzez wykreślenie ww. pozycji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że Spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem w punkcie przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, a przerwa w działalności nie była następstwem siły wyższej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Dyrektora wniosła o jej uchylenie w całości. W ocenie Sądu I instancji skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaprzestanie prowadzenia działalności w przedmiotowym punkcie gier nie było spowodowane siłą wyższą rozumianą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i nie było od niego niezależne. Niewykonywania działalności przez skarżącą w wyżej wymienionym punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy, nie można w żaden sposób łączyć ze skutkami nowej ustawy o grach hazardowych, uniemożliwiającej prowadzenie gier o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez Spółkę są rezultatem przyjętego przez nią sposobu zarządzania i kierowania interesami majątkowymi przedsiębiorstwa i nie wynikają ze skutków prawnych wprowadzenia nowych uregulowań ustawowych. Spółka zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez: a) naruszenie art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych (dalej: ugh), poprzez jego zastosowanie, który to przepis w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, uznać należy za przepis o charakterze technicznym, i jako taki winien zostać notyfikowany przez Komisję Europejską, zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, jako przepis techniczny, wprowadzony z naruszeniem prawa wspólnotowego, pozostaje prawnie bezskuteczny i nie może być stosowany przez ustawodawcę krajowego; b) art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych poprzez jego błędną interpretację i przyjęci przez Sąd, iż w sprawie ma on zastosowanie, mimo iż występuje w niej stan wyłączający jego stosowanie, tj. siła wyższa; odzwierciedlona okolicznościami niezależnymi od skarżącej, która organizowała bądź też miała organizować działalność na automatach do gry o niskich wygranych na terenie województwa [...] i które to uniemożliwiły realizację przez skarżącą uprawnień i obowiązków wynikających z ustawy; c) art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U,UE.L98.204.37 ze zm.), dalej: dyrektywa 98/34, oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 135 ust. 2 ugh oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego ("obejmującego m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możności zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań") oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy ugh mają charakter "techniczny", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 ugh w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 (w tym dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11) wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 UGH nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie (ww. ustalenia faktyczne są zbędne), gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył organ o quo - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy 98/34 oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 135 ust. 2 ugh; d) art. 135 ust. 2 ugh w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 65, poz. 597 ze zm.) - (dalej: rozporządzenie) oraz §§ 3-5 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 ust. 2 ugh oraz ww. przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 ugh w kontekście wykładni ww. przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę 98/34, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 ugh nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią rzeczonych przepisów rozporządzenia jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie logicznego wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył organ a quo - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie wynikającej z implementowanych ww. rozporządzeniem przepisów dyrektywy 98/34 i orzecznictwa sankcji bezskuteczności wobec art. 135 ust. 2 ugh; e) art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 135 ust. 2 ugh, poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 FORTUNA i in. odnoszącej się również do przepisu z art. 135 ust. 2 ugh, która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów ugh, a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając Sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygnąć kwestię "technicznego" charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na Sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania go na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył; f) art. 118 ugh w zw. z art. 144 ugh w zw. z art. 135 ust. 2 ugh w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy 98/34 poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą zmianę posiadanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładania tych przepisów powinna uwzględnić ich "techniczny" charakter, skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa procesowego, a w dalszej kolejności do naruszeń prawa materialnego. Jednak ten tryb oceny zasadności skargi kasacyjnej nie może mieć miejsca w tych przypadkach, w których zarzuty kasacyjne stawiane są w taki sposób, że ich treść nie może być odnoszona do konkretnej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., gdyż stanowią one łączne wskazanie przepisów materialnych i procesowych, a przez to wzajemnie się warunkują. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, z tego też powodu Sąd II instancji odniesie się do nich jednocześnie. Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że stan faktyczny obligujący właściwy organ do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 59 ust. 4 u.g.h. nie jest sporny. Jak podkreślił Sąd I instancji i czego skarga kasacyjna nie podważa, skarżąca Spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem przez okres ponad 6 miesięcy. Zgodnie z art. 59 pkt 4 u.g.h. organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy przywołane przez skarżącą okoliczności mogły usprawiedliwiać odstąpienie organu od cofnięcia posiadanego przez Spółkę zezwolenia. W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji w kwestii zastosowania przepisu stanowiącego podstawę cofnięcia zezwolenia jest prawidłowe tak w kwestii związanej z brakiem notyfikacji art. 59 pkt 4 u.g.h., jak też w odniesieniu do oceny zakwalifikowania przywołanych przez skarżącą okoliczności jako siły wyższej. Odnosząc się do zarzutów związanych z przesłanką odstąpienia od zastosowania sankcji z art. 59 pkt 4 u.g.h. ze względu na istnienie siły wyższej, należy przyznać słuszność Sądowi I instancji, który z uwagi na brak ustawowej definicji tego pojęcia w u.g.h., oparł się na wypracowanym przez doktrynę i orzecznictwo jego rozumieniu, uznając, że przez siłę wyższą należy rozumieć nagłe zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe w danych warunkach do przewidzenia i zapobieżenia. Ocena, czy w danym przypadku zachodzi siła wyższa, powinna być dokonywana "z zewnątrz", przy uwzględnieniu wszakże indywidualnej sytuacji ocenianego, co ma kapitalne znaczenie, gdy oceny dokonuje się w realiach postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Z tego powodu może zdarzyć się, że poza klasycznymi przykładami zdarzeń z kręgu "siły wyższej", jak różnego rodzaju działania sił przyrody lub tych, których przyczyn należy szukać w zakrojonych na różną skalę konfliktach społecznych, występować będą szczególne sytuacje, które dla strony postępowania będą zdarzeniami nagłymi i nie do przewidzenia lub zapobieżenia. W rozpoznawanej sprawie taki szczególny stan rzeczy nie zachodzi. Należy z całą stanowczością stwierdzić, że zaprzestanie działalności punktu gier ze względów ekonomicznych oraz wejście w życie u.g.h. i wprowadzony przez ustawę zakaz zmiany zezwoleń co do miejsca prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych nie mieszczą się w tym nawet szeroko rozumianym pojęciu "siły wyższej" i nie można określać ich jako wypełniających warunki siły wyższej usprawiedliwiających określone działanie. Sąd II instancji zgodził się też z rozważaniami i konkluzją Sądu I instancji dotyczącą braku technicznego charakteru przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h. Sąd I instancji przede wszystkim trafnie stwierdził, że wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 sformułowany został wobec pytań dotyczących przepisów przejściowych, tj. art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh, z których każdy pozostawał poza rozpoznawaną sprawą w tym znaczeniu, że nie stanowił podstawy prawnej kontrolowanego przez WSA rozstrzygnięcia. Nie można też odmówić racji rozumowaniu Sądu I instancji, który wyklucza nawet potencjalnie techniczny charakter normy art. 59 pkt 4 ugh i zaznacza, że podobna regulacja istniała pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych (art. 52 ust. 2 pkt 4), tyle że sankcjonowała 3-miesięczny brak działalności, na którą udzielono zezwolenia. Zarówno przepis art. 59 pkt 4 ugh jak obowiązujący wcześniej art. 52 ust. 2 pkt 4 ugzw nie stanowiły regulacji wymierzonej ani przeciwko podjętej na podstawie zezwolenia działalności, ani przeciwko produktowi (automat do gier o niskich wygranych), przeciwdziałały jedynie "martwym" zezwoleniom, zamykając stan, w którym działalność nie była faktycznie prowadzona. Zatem, w sytuacji gdy przepis nie tworzy i nie odnosi się do warunków, które mogłyby mieć wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu jakim jest automat do gier o niskich wygranych, nieporozumieniem jest twierdzenie o technicznym charakterze przywołanej normy, a w konsekwencji o braku podstaw do zastosowania tej normy ze względu na konieczność notyfikacji. Z omówionych powodów Sąd II instancji nie uwzględnił zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia prawa materialnego, w efekcie nie dopatrzył się też naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa procesowego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.