II OZ 727/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 424/16 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie ze skargi I.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 13 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił I.A. (dalej jako "skarżąca") wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] lutego 2016 r. uchyliło decyzję Burmistrza Maszewa z [...] grudnia 2015 r. odmawiającą K.J. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że w wyniku przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie będzie traktowana przez ten organ jako strona postępowania. W przypadku wydania niekorzystnej dla niej decyzji może to spowodować negatywne i trudne do odwrócenia skutki, ponieważ skarżąca nie będzie miała żadnego wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Odmawiając uwzględnienia wniosku Sąd I instancji wskazał, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada "atrybut wykonalności". Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie uchylającej decyzję organu I instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Taka decyzja nie nosi cech wykonalności, ponieważ nie nakłada na strony postępowania żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy, jak i nie nadaje jakichkolwiek uprawnień. Ma ona charakter jedynie procesowy. Nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji niekorzystnej dla skarżącej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy bez jej udziału, co prawda utrudnia, ale nie uniemożliwia realizacji ochrony interesu podmiotu będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., skoro obok zwyczajnych środków odwoławczych skarżąca ma również możliwość skorzystania z nadzwyczajnych trybów postępowania. Ponadto decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowi wyłącznie podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, które wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie skarżącej, Sąd I instancji w sposób dowolny przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania tego przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że wydana w sprawie decyzja kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na swój charakter, nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej o wstrzymaniu wykonania. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma więc okoliczność, że skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, a zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji nie ma bowiem obowiązku "poszukiwania" w aktach sprawy przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Obowiązki w tym zakresie obciążają wnioskodawcę. Stąd też uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest uzasadnione. Brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku. W treści skargi skarżąca sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wskazując przede wszystkim, że po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, nie będzie traktowana jako strona postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do oceny skutków wydanej w tej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Ocena taka może ewentualnie zostać dokonana przez Sąd I instancji podczas rozpoznania skargi, wówczas też Sąd ten może oceniać, czy skutkiem stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji może być pozbawienie skarżącej statusu strony postępowania administracyjnego oraz czy stanowisko takie jest zgodne z prawem. Trafnie ponadto zauważył Sąd I instancji, że w przypadku pozbawienia danego podmiotu statusu strony postępowania, podmiot taki dysponuje środkami prawnymi pozwalającym na ochronę jego interesu prawnego, o ile interesem takim dysponuje. Stąd też z tego punktu widzenia nie można skutków decyzji kasacyjnej wydanej w tej sprawie oceniać w kategorii trudnych do odwrócenia skutków bądź znacznej szkody. Skarżąca nie uprawdopodobniła więc, że zaskarżona decyzja wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, a więc wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela formę rozstrzygnięcia wniosku przez Sąd I instancji, choć z przedstawionymi wyżej uwagami odnośnie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.