II SA/Rz 1544/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. G. i E. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargę oddala- Przedmiotem skargi DG i EU jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej zwane również: "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 19 października 2006 r. DG zwrócił się do Wójta Gminy [.] z wnioskiem o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mającego polegać na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, studni kopanej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne oraz budowie zjazdu na drogę na działce nr ewid. 143/1. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2006 r. Wójt nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres wymaganego do opracowania raportu. W dniu 5 kwietnia 2012 r. wnioskodawca zmodyfikował wniosek domagając się wydania decyzji środowiskowej dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku gospodarczego do celów działalności rolniczej na działce nr ewid. 143/1. Postanowieniem z dnia [.] stycznia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [.] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, po czym decyzją z dnia [.] lipca 2013 r. Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Została ona jednak, wraz z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, uchylona przez SKO w [.] decyzją z dnia [.] sierpnia 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W dalszym toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [.] postanowieniem z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], ponownie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie oceny wartości przyrodniczej działki inwestorów i jej sąsiedztwa powołano biegłych z zakresu biologii i występowania ptaków oraz ssaków drapieżnych, którzy opracowali stosowną opinię. Działka ta znajduje się w obszarze "Natura 2000" w granicach otuliny Bieszczadzkiego Parku Narodowego. Jej granica przylega bezpośrednio do Parku i obwodu ochronnego "Osada" będącego obszarem występowania najcenniejszych walorów faunistycznych Parku. Miejsce inwestycji jest zlokalizowane w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Bieszczady PLC180001 oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC180001. W otoczeniu (strefie oddziaływania) miejsca inwestycji stwierdzono obecność wilków, niedźwiedzi, rysiów, żbików, jeleni, saren, stanowiska lęgowe orła przedniego, orlika krzyżowego i wielu innych. Postępująca zaś rozproszona zabudowa pogarsza stan siedlisk. Program "Natura 2000", którego podstawę stanowią dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (dalej określana jako "dyrektywa ptasia") oraz dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory(dalej określana jako "dyrektywa siedliskowa"), ma natomiast na celu ochronę dziedzictwa naturalnego Europy. Poprzez realizację inwestycji doszłoby do fragmentaryzacji płata siedliska przyrodniczego zinwentaryzowanego na terenie łąkowym. Zwrócono przy tym uwagę, że inwestycji planowanej na działce nr 143/6 Wojewoda [.] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, podobnie jak na działce nr 139/2 co do której sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sprawa o sygn. II SA/Rz 254/15). Z podanych względów Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że zrealizowana już w 2009 r. inwestycja (która jest także przedmiotem oceny legalności organów nadzoru budowlanego) wraz z innymi inwestycjami (oddziaływanie skumulowane) w znaczący sposób już wpłynęła negatywnie na stan siedlisk ptaków drapieżnych. Może też przyczynić się do pogorszenia siedlisk i żerowisk dużych drapieżników, zwłaszcza że jest zlokalizowana w pobliżu lasu w oddaleniu od zwartej zabudowy. Proponowane w raporcie środki minimalizujące negatywne oddziaływanie inwestycji nie sprowadzą zaś tego oddziaływania do poziomu nieistotnego. W takich okolicznościach należało przyznać priorytet ochronie środowiska a nie realizacji inwestycji. Mając na względzie powyższe decyzją z dnia [.] maja 2015 r. nr [.], Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z powodu niespełnienia warunków wynikających z art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W odwołaniu wnioskodawcy zarzucili brak należytego uzasadnienia decyzji i argumentów przemawiających przeciwko możliwości realizacji inwestycji, oraz ograniczenie się do eksponowania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przez co nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Nie podano również, jakie przepisy materialnoprawne znalazły zastosowanie w sprawie. Wskazali także na nieuwzględnienie wskazań Kolegium zawartych w decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz powołanie przez organ uzgodnieniowy na biegłych osób nie mających odpowiednich kwalifikacji, co w ocenie odwołujących się powinno dyskredytować ten dowód. W ich ocenie przepisy prawa nie wyłączają całkowicie zabudowy obszaru "Natura 2000", a planowane przedsięwzięcie nie będzie na niego znacząco oddziaływać. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn zm. - publikator aktualny na dzień orzekania przez WSA w Rzeszowie) zwana dalej w skrócie "K.p.a.", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że pomimo uchybień w zakresie uzasadnienia naruszających art. 56 ust. 8 Prawa ochrony środowiska i art. 107 § 3 K.p.a., decyzja ta odpowiada prawu. Postępowanie w sprawie prowadzono w trybie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska i wymagało ono uwzględnienia również dyspozycji art. 33 ustawy o ochronie przyrody, jak też ww. dyrektywy siedliskowej i dyrektywy ptasiej. Obowiązkiem państw członkowskich Unii Europejskiej z nich wynikającym jest bowiem podjęcie wszelkich działań w celu uniknięcia na obszarach "Natura 2000" pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia gatunków, jak również - zgodnie z zasadą przezorności – wysoki poziom ochrony w dziedzinie środowiska. Teren inwestycji leży w obszarze "Natura 2000", a objęty wnioskiem budynek w rzeczywistości już istnieje od 2009 r. W celu wyjaśnienia wątpliwości, co do oddziaływania rzeczonej inwestycji na środowisko powołano w sprawie biegłych, z opinii których wynikało, że rzeczone przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z celami, dla których utworzono obszar "Natura 2000" i będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Inwestycja utrwaliłaby bowiem postępujące w [.] rozproszenie zabudowy i jako przewidziana do realizacji na terenie otwartym oddziaływałaby na obszar chroniony. Tak więc na ich podstawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił wniosków autora przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o braku negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie DG i EU zarzucili wydanie przez Kolegium decyzji z naruszeniem art. 6 i art. 7 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ, jak i organ uzgodnieniowy, zasady legalizmu. Doszło w ich ocenie również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 K.p.a. poprzez powołanie na biegłych osób nieposiadających odpowiednich kwalifikacji oraz osób niespełniających wymogu bezstronności, ponieważ osoby te w toku postępowania już raz wypowiadały się o tej inwestycji. Powołanie biegłych uznano zresztą za niecelowe i zbędne. Podnieśli, że w decyzji organu I instancji nie powołano przepisów materialnoprawnych, na których oparto rozstrzygnięcie, a powinno być ocenione, czy inwestycja w znaczący sposób może wpłynąć na gatunki, dla których wyznaczono obszar "Natura 2000". Tymczasem przeprowadzona analiza dotyczyła oddziaływania na cele ochrony obszaru "Natura 2000". Nie podjęto zatem wszystkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza, że wbrew stanowisku organów zabudowa na analizowanym terenie nie ma charakteru rozproszonego. W pobliżu znajduje się zaś inna zabudowa, w tym punkty obsługi turystów (gastronomia, toalety). Wobec tego taka okolica nie może już być miejscem siedlisk lęgowych i żerowych. Dlatego też decyzja ta powinna zostać uchylona wraz z postanowieniem organu uzgadniającego. Skarżący wnieśli również o orzeczenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wyznaczonym wyżej powołanymi przepisami Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem DG z dnia 17 października 2006 r. o określenie w drodze decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Podstawą prawną wniosku stanowił art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 672 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie: "P.o.ś.". Następnie zawiadomiono strony w prowadzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, studni kopanej oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne oraz budowie zjazdu na drogę na działce nr 143/1 położonej w miejscowości [.]. W dalszej kolejności Wójt Gminy [.] postanowieniem z dnia [.] grudnia 2006 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Został on opracowany w dniu 20 lutego 2012 r. przez TH i przedstawiony organowi I instancji przy wniosku z dnia 5 kwietnia 2012 r. o korektę zakresu wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia mającego polegać na budowie budynku gospodarczego dla celów działalności rolniczej na działce nr 143/1, drogi dojazdowej do budynku oraz budowie zjazdu na drogę (działka nr 173) w [.]. Raport został uzupełniony pismem, które wpłynęło do Wójta Gminy [.] w dniu [.] września 2012 r. Z powyższego wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w czasie obowiązywania ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a następnie kontynuowane w wyniku korekty wniosku skrzącego z kwietnia 2012 r., ale pod jurysdykcją ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (powoływanej dalej jako "ustawa o udostępnianiu"). Podkreślić tu należy, że w związku z art. 153 ust. 1 tej ostatniej ustawy, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Na mocy tego przepisu dotychczasowe kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Organ I instancji prawidłowo więc zastosował przepisy prawa, na co wskazuje podstawa prawna zaskarżonej decyzji, co do której niezasadne zarzuty w tym zakresie na rozprawie przed Sądem zgłosił pełnomocnik skarżących. O obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej stanowił art. 46 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.. Zgodnie z nim, realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie takiej decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadzało się jednokrotnie (art. 46 ust. 3 P.o.ś.). Konsekwencją powyższego było również i to, że organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego był wójt (burmistrz, prezydent miasta), który miał obowiązek współdziałania z organem uzgodnieniowym, którego kompetencje przejął regionalny dyrektor ochrony środowiska. O obowiązku współdziałania wójta z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska decydował art. 48 ust. 2 pkt 3 P.o.ś. Uzgodnienie, z racji charakteru przyjętej formuły współdziałania, miało dla organu prowadzącego postępowanie charakter wiążący. Oznaczało to, ze organ prowadzący postępowanie obowiązany był wydać rozstrzygnięcie odpowiadające treści uzgodnienia (por. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 15.02.1999 r. sygn. akt OPK 14/98, ONSA 1999/3/80). Taki też pogląd wyraził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 254/15 (dostępny na stronie internetowej "www.orzeczenia.nsa.gov.pl") w sprawie również ze skargi DG i EU w sprawie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego w tej samej gminie, tyle że na działce nr 139/2. W rozpoznawanej sprawie regionalny dyrektor postanowieniem z dnia [.] marca 2015 r. nr [.] odmówił uzgodnienia warunków przedsięwzięcia określonego we wniosku skarżącego. Stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie wykluczył znacząco negatywnego wpływu realizacji inwestycji na obszar Natura 2000. Miejsce planowanej inwestycji pozostaje w granicach obszaru dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedliskowej. W swym postanowieniu wymienił gatunki flory i fauny podlegające ochronie wraz z przedstawieniem ich charakterystyk oraz opisał rodzaj planowanej inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem jej lokalizacji, a także istniejącego od 2009 r. budynku gospodarczego. Odniósł się do przedłożonego przez inwestorów raportu oraz zaprezentował argumenty podważające twierdzenie wynikające z raportu o braku znaczącego negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 i podlegające tej formie ochrony przyrody i gatunki zwierząt. W zaprezentowanej ocenie organ uzgodnieniowy podał przyczyny, dla których konieczne było uwzględnienie ustaleń zawartych w obowiązującym dla kontrolowanego terenu studium kierunków i zagospodarowania terenu, a utrzymanie przeznaczenia rolnego wpisuje sie w element ochrony wartości przyrodniczych tego terenu o znaczeniu dla całej Unii Europejskiej. Przedmiotem oceny był również długotrwały okres oddziaływania inwestycji dla obszaru, na którym miała być zrealizowana inwestycja, a także ze względu na fragmentaryzację płata siedliska przyrodniczego 6510, które stanowią niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekspansywnie. W sposób szczegółowy zostało przedstawione oddziaływanie pośrednie, bezpośrednie w ujęciu czasowym na badany teren, w którym znajdują się cenne siedliska przyrodnicze. Tak przeprowadzona ocena doprowadziła do wniosku o szkodliwości zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może spowodować rozpoczęcie zabudowy w terenie chronionym pod względem przyrodniczym. Dla wypracowania najbardziej obiektywnego poglądu, znajdującego uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, organ uzgadniający posłużył się opiniami specjalistów (biegłych), którzy inwestycję ocenili jako istotnie szkodliwą ze względu na przedmiot ochrony objętym obszarem Natura 2000. Opinie dotyczą oddziaływania inwestycji na siedlisko rysia europejskiego, wilka, niedźwiedzia, orlika krzykliwego i orła przedniego. Treści przedstawionym opiniom nie można przypisać cechy dowolności, sporządzonej w oderwaniu od tematu, a przez to wykluczyć ich waloru dowodowego. Wręcz przeciwnie opinie te wskazują na znajomość tematu, duże doświadczenie osób, które je sporządzały, są sporządzone metodycznie, zawierają wnioski końcowe wraz z oceną skutków w przypadku realizacji inwestycji. Słusznie też organ odwoławczy wskazał, że rola organów administracji publicznej przy ocenie środka dowodowego, jakim jest opinia wyklucza ingerowanie w meritum tej opinii, jej sprawdzanie ogranicza się wyłącznie do spełnienia warunków formalnych. W tym przypadku warunki formalne zostały spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] w kasatoryjnej decyzji z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.] szczegółowo wypunktowało niedostatki postanowienia uzgodnieniowego organu uzgodnieniowego, które w ponownie prowadzonym postępowaniu zostały wyeliminowane, co szczególnie zostało wyeksponowane w zaskarżonej decyzji. W szczególności zostały dopuszczone dowody z opinii biegłych celem wyjaśnienia istoty zagadnienia w kontrolowanej sprawie ustalenia i określenia rodzaju oddziaływania. Za szczególnie szkodliwe uznano rozproszoną zabudowę i fragmentację siedlisk przez intensywny rozwój infrastruktury drogowej i turystycznej. (por. wyrok NSA z 9.07.2015 r. sygn. II OSK 922/14). Sąd za niezasadny uznał zarzut niewłaściwego wyboru biegłych, uzasadniany przez skarżących tym, że osoby we wcześniejszych etapach postępowania brały w nim udział w charakterze uczestników na prawach strony. Przedstawiony zarzut w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać za chybiony. Osoby, które sporządzały opinie w charakterze biegłych nie występowały w tym postępowaniu na żadnym z jego etapów, zarówno w charakterze stron jak również nie reprezentowały organizacji społecznych dopuszczonych do udziału w tym postępowaniu. SKO wyjaśniło, że organ I instancji informował strony o osobach biegłych doręczając im postanowienie z dnia [.] października 2014 r. i wówczas skarżący nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń co do ich bezstronności. Brak było podstaw do zastosowania instytucji wyłączenia osoby biegłego z art. 24 § 2 K.p.a. Przeprowadzone przez organ uzgodnieniowy postępowanie zasadnie pozwoliło na przyjęcie stanowiska, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki chronione na podstawie obszaru Natura 2000. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że organy orzekające nie naruszyły przepisów art. 7, art., 77 i art. 80 k.p.a., a stronom przed wydaniem zaskarżonej decyzji umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co stanowi realizację zasady czynnego udziały strony w postępowaniu zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja spełnia wszystkie kryteria wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie mógł też odnieść się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z mapy ewidencyjnej, która miała być dostarczona w późniejszym czasie, ale do dnia rozprawy nie została przedłożona i dlatego wniosek stał się bezprzedmiotowy. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.