III SA/Łd 806/14

Dnia 29 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 roku sprawy ze skargi V. A.-S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. V. A.-S. funkcjonariusz Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, za okres marzec - kwiecień 2014 r., na trasie O. – Ł. – O. w wysokości 185 złotych - według kosztów biletu miesięcznego PKP II klasy. Pismem z dnia 12 maja 2014 r. organ poinformował stronę, że najtańszym przewoźnikiem świadczącym usługi publicznego transportu zbiorowego na wskazanej trasie - od dnia 25 marca 2014 r. - jest PKS Ł., który obniżył stawki za przejazd do kwoty 90 zł. Ponadto przystanek w/w przewoźnika jest położony bliżej miejsca pełnienia służby strony. Tym samym, w opinii organu, PKS Ł. stał się najdogodniejszym dla strony przewoźnikiem. Stronę poproszono jednocześnie o ustosunkowanie się do wskazanej informacji. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. V. A. – S. podtrzymała swoje stanowisko o zwrot kosztów dojazdu wnosząc ponownie o dokonywanie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu do miejscowości pobliskiej na dotychczasowych zasadach tj. w wysokości ceny biletu miesięcznego za przejazd PKP. Powołując przepisy art. 93 ust. 1 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji oświadczyła, że w jej ocenie ma pełne prawo domagać się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zgodnie z wcześniejszą decyzją organu finansowego zajmowała (i nadal zajmuje) lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, tj. mieszkanie spółdzielcze w O.. Wskazała, że ustawodawca jednoznacznie stwierdza, że skorzystanie z formy rozliczenia poniesionych kosztów dojazdów pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby, nie może się odbyć bez uwzględnienia kryterium dogodności dojazdu (zwłaszcza, że powołany art. 93 ustawy o Policji nie zawiera delegacji do wydania szczegółowych przepisów w tym zakresie). Dogodność ta nie może być doprecyzowana poprzez wolną interpretację organu finansowego i opierać się jedynie na subiektywnej ocenie organu opartej na ofercie najtańszego przewoźnika. Wskazała także, iż zaproponowana w piśmie firma przewozowa PKS Ł. zarejestrowana jako spółka z o. o. z siedzibą w Ł., w rozumieniu przepisów prawa nie jest środkiem transportu publicznego lecz środkiem komunikacji prywatnej. Strona dodała, że z uwagi na charakter pełnionej przez nią służby, konieczność pracy w dni ustawowo wolne od pracy i w dni świąteczne, jak również wymaganą od funkcjonariusza Policji mobilność oraz częstotliwość kursowania autobusów i trasy ich przejazdu, PKS Ł. nie jest gwarantem dogodnego dojazdu dla funkcjonariuszy pełniących służbę w KWP w Ł., pomimo wskazania przystanku bliższego miejsca pełnienia służby, jak również niższej ceny biletu miesięcznego. Pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. skarżąca została poinformowana, że w ocenie organu administracji brak jest podstaw do rozliczania zwrotu kosztów dojazdu do służby na ww. trasie wg ceny biletu droższego przewoźnika – PKP. Powołując brzmienie art. 88 ustawy o Policji organ wskazał, że czas przejazdu autobusem PKS Ł. wynosi 44 minuty, natomiast PKP 50-58 minut. Ponadto podkreślił, że przewoźnik PKS Ł. oferuje więcej połączeń umożliwiających przejazd na przedmiotowej trasie oraz zatrzymuje się na przystankach położonych bliżej miejsca pracy skarżącej oraz jej miejsca zamieszkania. Natomiast w przypadku korzystania z usług PKP, strona od dworca Ł. – Ż. musi dodatkowo korzystać z komunikacji MPK. Odnosząc do zarzutu skarżącej, iż PKS Ł. nie jest środkiem transportu publicznego lecz środkiem komunikacji prywatnej organ administracji powołując przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13 ze zm.) oraz wydaną w sprawie opinię prawną wskazał, że w/w przewoźnik spełnia warunki, o których mowa w art. 93 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Raportem z dnia 7 lipca 2014 r. V. A.-S. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o zwrot należnych jej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej na trasie O. – Ł. – O. w wysokości ceny miesięcznego biletu PKP II klasy za miesiące kwiecień, maj, czerwiec 2014 r., w których wykonywała czynności służbowe. Zdaniem skarżącej, organ nie odniósł się do podniesionych przez nią argumentów, koncentrując się jedynie na odległości dzielącej przystanki autobusowe położone najbliżej miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby, na których zatrzymują się autobusy PKS Ł.. Przeciwstawiając tezie organu, zgodnie z którą przewozy wykonywane przez PKS Ł. są dla niej bardziej dogodne, przedstawiła argumentację przemawiającą za korzystaniem z przewozów PKP. W szczególności wskazała, że z analizy rozkładu jazdy PKS Ł. wynika, iż tylko nieliczne autobusy w/w przewoźnika zatrzymują się na przystanku położonym najbliżej jej miejsca zamieszkania. W godzinach porannych jest tylko jedno połączenie z tego przystanku. Pozostałe autobusy zatrzymują się na przystanku położonym w odległości porównywalnej z przystankiem PKP O. N. M.. Ponadto, podana przez organ godzina przyjazdu autobusu PKS Ł. na przystanek położony najbliżej miejsca pełnienia służby (ul. Z./L.) – 7:30, jest w ocenie skarżącej, czysto abstrakcyjna. Przebieg trasy autobusu, jak również fakt, iż są to tzw. godziny szczytu powodują, że dojazd ten wydłuża się średnio o 20-40 minut, szczególnie w okresie jesienno – zimowym, kiedy panują złe warunki atmosferyczne. Wskazała ponadto, że w/w przewoźnik nie gwarantuje jej dogodnego powrotu do domu. Oferuje bowiem jedynie trzy połączenia z Ł. do O. o godz. 16:20, 18:40 i 19:40. Kończąc służbę o godz. 16:00 nie jest w stanie zdążyć na pierwsze z wymienionych połączeń, bowiem czas dojścia do przystanku Z./L. zajmuje około 25 minut. Natomiast gdyby chciała skorzystać z dwóch kolejnych musiałaby czekać co najmniej 2 godziny na przystanku. Tymczasem dojazd środkami komunikacji miejskiej z dworca i na dworzec PKP Ł. – Ż. zajmuje około 7 minut. Skarżąca podkreśliła ponownie, że charakter pełnionej przez nią służby, konieczność pracy w dni ustawowo wolne od pracy i w dni świąteczne, jak również wymagana od funkcjonariusza Policji mobilność, w zestawieniu z rozkładem jazdy autobusów PKS Ł. i trasami ich przejazdu powodują, że przewoźnik ten nie jest gwarantem dogodnego dojazdu do miejsca pełnienia służby W odpowiedzi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismem z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. i odmówił zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu z miejscowości pobliskiej na trasie O. – Ł. – Ż. publicznym środkiem transportu zbiorowego PKP Przewozy Regionalne w wysokości 189,00 zł. Wskazał, iż zgodnie z rozkładem jazdy PKP czas przejazdu pociągu na trasie O. N. M. – Ł. – Ż. (wszystkie połączenia) przekracza w obie strony dwie godziny. W związku z tym organ uznał iż skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 93 i 88 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi V. A.-S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wniesioną skargę ponowiła dotychczasową argumentację, przedstawioną na etapie postępowania przed organem administracji. Podkreśliła ponadto, że ubiega się o zwrot należności za wcześniejszy okres czasu, co do którego nigdy nie było wątpliwości, czy O. w świetle rozumienia obowiązujących przepisów prawa jest czy też nie - miejscowością pobliską. Organ administracji na poparcie przedstawionego twierdzenia, iż czas przejazdu PKP na trasie O.-Ł.-O. przekracza 2 godziny, nie przedstawił żadnego rozkładu jazdy, a jedynie oparł się na informacji przewoźnika, udzielonej w okresie przeprowadzania modernizacji torów, co wydłużyło w tym okresie czas podróży o 10 minut. Ponadto skarżąca wskazała, że ustawodawca nie określił ile połączeń musi wybrany przewoźnik zapewnić dziennie, a jedynie podniósł kwestię ich dogodności dla policjanta pełniącego służbę. Nie ma zatem znaczenia czy będzie ich dziesięć czy pięć danego dnia. W świetle tej interpretacji O. był i jest, zgodnie z definicją ustawową, miejscowością pobliską także biorąc pod uwagę przewoźnika kolejowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wskazał, że zasadnym jest stanowisko, zgodnie z którym w sprawach zwrotu kosztów dojazdu nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Niemniej jednak w świetle pojęcia dogodności przedstawionej w w/w przepisie, zdaniem organu zdecydowanie bardziej dogodnym dla skarżącej środkiem dojazdu do miejsca pełnienia służby jest PKS Ł., niż PKP. Na zasadność powyższego twierdzenia organ powołał się na poczynione ustalenia, z których wynika, że najbliższym przystankiem komunikacji publicznej miejsca zamieszkania wnioskodawczyni jest przystanek autobusowy O. N. M. M., do którego z miejsca zamieszkania skarżąca ma ok. 100 m pieszo. Organ dokonał szczegółowego porównania obu możliwych połączeń. Podsumowując swoje zestawienie wskazał, że łączny czas dojazdu PKP do pracy począwszy od wyjścia z domu do momentu dotarcia do pracy wynosi 1,5 h i skarżąca jest 45 min. w pracy przed czasem. Czas dojazdu autobusem wynosi łącznie 1 h 2 do 5 min, i skarżąca dociera kilka minut przed rozpoczęciem pracy. Natomiast dogodność, którą skarżąca lansuje w swoich wywodach, ma wyłącznie wymiar finansowy, co jest nieuzasadnione mając na uwadze zarówno słuszny interes strony, jak i fiskalny interes Skarbu Państwa. Pismem procesowym z dnia 9 października 2014 r. skarżąca ponownie przedstawiła argumentację dotyczącą odległości przystanków, na których zatrzymują się autobusy PKS Ł., jak również dogodność połączeń oferowanych przez tego przewoźnika. Wskazała ponadto, że przewozy te realizowane są poprzez małe busy, które mogą zabrać maksymalnie 24 osoby. Podniosła także, że kończąc służbę o godz. 16:00 musi wykonać szereg czynność związanych ze zdaniem tej służby. Powyższa okoliczność powoduje, że nie jest realnym, aby zdążyła na autobus Ł. – O., który odjeżdża o godz. 16:20. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W myśl zaś § 2 ww. artykułu w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności wypełniające normę zawartą w cytowanym wyżej artykule. Podstawę materialnoprawną działania organu administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.). Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta jest w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zasadnie zatem skarżąca podnosi w skardze, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca mieszka w O. przy ul. M. 1/15, zaś służbę pełni w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł. przy L.. W ocenie organu administracji najdogodniejszym środkiem transportu dla skarżącej jest przewóz autobusowy realizowany przez PKS Ł.. Mając bowiem na uwadze miejsce zamieszkania skarżącej, najbliższym przystankiem komunikacji publicznej jest przystanek PKS Ł., położony przy ul. M. (około 100 m od miejsca zamieszkania). Natomiast najbliższym przystankiem miejsca pełnienia służby jest przystanek przy skrzyżowaniu ul. Z./L.. Na powyższą okoliczność organ dokonał wyliczenia i porównania czasu dojazdu autobusem PKS Ł. i pociągiem PKP. Organ wskazał ponadto, że istotną kwestią w niniejszej sprawie jest także cena miesięcznego biletu autobusowego PKS Ł., co wynika zarówno z słusznego interesu strony, jak i interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Natomiast w ocenie skarżącej najdogodniejszym dojazdem do miejsca pełnienia służby jest przejazd realizowany przez PKP z przystanku PKP O. N. M. przy ul. K. w Ozorkowie do przystanku PKP Ł.- Ż.. Wskazując na zasadność powyższego twierdzenia skarżąca przedstawiła szereg argumentów, które w zasadzie zostały przez organ pominięte. W ocenie Sądu Komendant Wojewódzki Policji w Ł. rozstrzygając w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu, wadliwie zinterpretował w niniejszej sprawie przesłankę dogodności dojazdu, dokonując nieuprawnionej w świetle art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji wykładni zawężającej prawo skarżącej do zwrotu należnego świadczenia. Przede wszystkim organ nie odniósł się do argumentacji skarżącej, co do faktu, iż rekomendowane przez organ połączenie (o godz. 6:55) jest jedynym połączeniem autobusowym realizowanym przez PKS Ł. z przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej. Pozostałe połączenia tego przewoźnika są realizowane z przystanków położonych w odległości porównywalnej z odległością od przystanku kolejowego PKP, co wynika z załączonych przez skarżącą do akt sprawy wydruków ze stron internetowych Tarego – mapa Polski. Komendant nie odniósł się także w ogóle do argumentu skarżącej, że na wskazanym przez organ przystanku, położonym najbliżej miejsca jej zamieszkania, nie zatrzymuje się żaden z autobusów PKS Ł. realizujący kurs powrotny na trasie Ł.-O.. Nie wzięto również pod uwagę okoliczności, na które wskazywała strona skarżąca, iż przewozy realizowane na trasie O.- Ł.- O.PKS Ł. wykonuje wykorzystując pojazdy typu bus, o ograniczonej liczbie miejsc siedzących. Z powyższego wynika, iż w przypadku korzystania przez skarżącą z usług tego przewoźnika mogłaby wystąpić sytuacja, gdzie strona nie miałaby zagwarantowanego miejsca w pojeździe. Taka obawa nie występuje w przypadku dojazdu pociągiem PKP, który oferuje nieporównywalnie większą liczbę miejsc od pojazdu typu bus. Odnosząc się do argumentacji organu, co do czasu dojazdu skarżącej do pracy wskazać należy, że załączonych do akt rozkładów jazdy wynika, iż planowy przejazd pociągu na trasie O. N. M. – Ł. Ż. wynosi około 45-50 minut. Z dworca Ł.Ż. skarżąca dojeżdża do miejsca pracy autobusem miejskim, który zatrzymuje się przy budynku Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. na ul. L.. Natomiast wskazany przez organ autobus PKS Ł., którego wynikający z rozkładu jazdy czas przejazdu jest porównywalny, zatrzymuje się przy skrzyżowaniu ul. Z./L.. Odległość od tego przystanku do Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. skarżąca raczej musiałby przejść pieszo. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że ruch samochodowy na trasie O. – Ł., szczególnie w porannych i popołudniowych godzinach szczytu, jest znacznie spowolniony. Powyższy fakt, wynikający z dostępnej infrastruktury drogowej na powyższej trasie, jest powszechnie znany. Tym samym zasadny jest zarzut skarżącej, że podany przez przewoźnika - PKS Ł. czas przejazdu na tej trasie jest zazwyczaj znacznie przekraczany, co skutkowałoby permanentnym spóźnianiem się strony do pracy - szczególnie w okresie jesienno – zimowym. Powyższych utrudnień nie ma natomiast przewoźnik PKP, którego pojazdy poruszają się po wyznaczonych torach. Ponadto, w ocenie Sądu, organ administracji w żaden sposób nie odniósł się także argumentacji skarżącej, co do charakteru pełnionej przez nią służby i wynikającej z tego konieczności pełnienia służby w dni ustawowo wolne od pracy oraz w niedziele i święta. Nie wziął również pod uwagę podnoszonej przez stronę okoliczności, iż przewoźnik PKS Ł. nie zapewnia dogodnego połączenia w dni, w których skarżąca z uwagi na pełnione dyżury, bądź wyjazdy służbowe pełni służbę w innych godzinach. Organ nie uwzględnił też faktu, że po zakończonej służbie o godz. 16:00, skarżąca jest zobowiązana przeprowadzić szereg czynności polegających min. na zabezpieczeniu i zaplombowaniu pomieszczenia, w którym wykonuje czynności służbowe oraz znajdujących się w nim dokumentów, zdaniu odpowiednio zabezpieczonych kluczy od tego pomieszczenia. Konieczność przeprowadzenia tych czynności, jak również czas potrzebny do ich przeprowadzenia powoduje, że skarżąca może nie zdążyć na autobus powrotny, który odjeżdża z przystanku Z./L. o godz. 16:20. Następne połączenia realizowane na tej trasie przez PKS Łęczyca są o godz. 18:40 i 19:40 i, co zaznaczono wyżej, autobusy z tych kursów nie zatrzymują się na przystanku położonym blisko miejsca zamieszkania strony. W ocenie Sądu, brak odniesienia się przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do powyżej przedstawionej argumentacji skarżącej przedwczesnym czyni przyjęcie przez organ tezy, iż obiektywnie dogodniejszym dla skarżącej dojazdem jest przejazd autobusem PKS Ł., a lansowana przez stronę dogodność przejazdu pociągiem ma wyłącznie charakter finansowy i jest sprzeczna zarówno ze słusznym interesem strony, jak i fiskalnym interesem Skarbu Państwa. Przeciwnie, przedstawiona przez organ argumentacja, świadczy w ocenie Sądu, że to Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podejmując zaskarżoną czynność kierował się jedynie względami fiskalnymi, odmawiając stronie zwrotu kosztów dojazdu na dotychczasowych zasadach po uzyskaniu informacji PKS Ł. o obniżce cen biletów. Sąd zdaje sobie sprawę, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. jako dysponent środków publicznych, jest zobowiązany do właściwego ich wydatkowania, niemniej jednak należy podkreślić, iż o zwrocie policjantowi kosztów przejazdu winna decydować wyłącznie przesłanka "dogodności dojazdu". Inne warunki nie są bowiem przewidziane przez ustawę o Policji. Ustawa ta nie zawiera również delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby szczegółowo regulować tę kwestię. Tym samym skoro z przedstawionej przez stronę argumentacji, popartej odpowiednimi dowodami wynika, że dogodniejszy dla skarżącej jest dojazd pociągiem, to organ winien to uwzględnić. Natomiast w przypadku odmiennego stanowiska organu, ma obowiązek odnieść się do przedstawionych przez stronę argumentów, uzasadnić powody ich nieuwzględnienia oraz przedstawić argumenty wskazujące na zasadność twierdzenia organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej czynności Sąd za bezprzedmiotowe uznał orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności do czasu uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a.