II SAB/Łd 149/16

Dnia 13 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 roku sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.bł. W dniu 12 maja 2016 r. D. Z. reprezentowany przez radcę prawnego K. C. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 11 września 2015 r. domagając się: - pkt 1 - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; - pkt 2 - uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; - pkt 3 - zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania: a) w przypadku wyznaczenia rozprawy i rozpoznania sprawy w trybie zwykłym w łącznej kwocie 1083 złote i 20 groszy, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (960 zł, co do której to kwoty zgodnie z § 16 zd. 1 w/w rozporządzenia pełnomocnik oświadczył, że stanowi ona wysokość kosztów obciążających skarżącego), wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2 x 1 zł), opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi; b) w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w łącznej kwocie 603 złote i 20 groszy, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2 x 1 zł) opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi. Motywując skargę jej autor wyjaśnił, że w dniu 11 września 2015 r. przy użyciu poczty elektronicznej skarżący złożył anonimowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do organu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w dniu 30 września 2015 r. wdał się w dyskusję co do potrzeby ujawniania przez skarżącego swoich danych osobowych. Skarżący pomimo braku takiego obowiązku w dniu 1 października 2015 r. wysłał organowi ponaglenie, a w dniu 30 października 2015 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa. Termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 25 września 2015 r., jednakże ani do tego dnia, ani (pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 października 2015 r.) do dnia sporządzenia niniejszej skargi stronie nie została udzielona informacja zgodnie z wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ani też jakakolwiek inna odpowiedź, w szczególności z podaniem miejsca publikacji na konkretnych podstronach BIP organu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie. Według organu bezspornym jest, iż do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. - za pośrednictwem poczty e-mailowej (z adresu: [...] na adres: [...]) - wpłynął wniosek z dnia 11 września 2015 r. dotyczący przesłania zanonimizowanych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej, który to wniosek nie zawierał żadnych danych dotyczących wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu 30 września 2015 r. wezwało nadawcę pisma do usunięcia braku formalnego wniesionego wniosku, tj. wskazania osoby, od której żądanie to pochodzi i jej adresu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w przypadku nieusunięcia braków określonych w wezwaniu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 7 października 2015 r., pismo strony zostanie pozostawione bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie - skierowane drogę e-mailową na adres: [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uzyskało w dniu 1 października 2015 r. odpowiedź, z treści której wynika, iż wnioskodawca nie usunie braków, albowiem w jego ocenie dane wnioskodawcy są zbędne dla rozpoznania wniosku. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. znak: [...] Kolegium pozostawiło bez rozpoznania pismo z dnia 11 września 2015 r. dotyczące przesłania zanonimizowanych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej - o czym w dniu 8 październiku 2015 r. poinformowało wnioskodawcę e-mailem. W ocenie organu oczywistym jest, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być wniesiony za pośrednictwem poczty elektronicznej i to bez opatrzenia bezpiecznym podpisem, bowiem nie zachodzi konieczność spełnienia wymogów określonych w art. 63 k.p.a., gdyż podlega on rygorom określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.) – w skrócie "u.d.i.p", ale wniosek taki nie może być anonimowy. W art. 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie i jasno wskazał, iż każdemu przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej, ale podmiotem uprawnionym jest osoba wykonująca prawo do informacji publicznej, nie zaś "anonimowy każdy". Podmiot żądający udostępnienia określonej informacji publicznej powinien podać swoje imię i nazwisko. Jak już wskazano powyżej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął nie wniosek strony skarżącej, ale nadawcy oznaczonego jako: [...]., cokolwiek to oznacza. Uwzględniając powyższe nie jest zatem wiadomym, czy pod wskazanym powyżej adresem występuje strona skarżąca, czy też jakikolwiek inny podmiot, czy też podmioty. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowić może podstawę merytorycznego badania i ewentualnego stwierdzenia pozostawania przez organ w bezczynności. Nieskuteczne złożenie wniosku nie może powodować, że organ pozostaje w bezczynności. Fakt, iż anonimowy, a w konsekwencji nieznany podmiot (lub też podmioty), wniósł o udostępnienie informacji publicznej, nie oznacza, że ma miejsce skuteczne wniesienie żądania o udostępnienie informacji publicznej, a nadto, że strona skarżąca może skutecznie wywodzić, że ma miejsce bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, bowiem wniosku o udostępnienie informacji nie ma. Jednocześnie organ podkreślił, że zawiadomił wnioskodawcę o braku formalnym wniosku, wzywając go bezskutecznie do jego usunięcia. Z tego też powodu organ w pierwszym rzędzie wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że może skutecznie wnieść skargę na bezczynność Kolegium, a między nią a anonimowym podmiotem (podmiotami) występującym pod adresem: [...], zachodzi tożsamość. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że nawet gdyby hipotetycznie uznać, że zachodzi tożsamość pomiędzy skarżącym a wnioskodawcą - złożona skarga winna zostać odrzucona z innego powodu. Mianowicie niespornym jest, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, podjęta przez organ administracyjny w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a." i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Odnosząc powyższe do rozpoznawanego stanu faktycznego organ stwierdził, przyjmując cały czas hipotetyczne założenie, że zachodzi tożsamość pomiędzy skarżącym a wnioskodawcą, iż skarżący uchybił powyższemu terminowi, albowiem jak wynika z akt sprawy wnioskodawca o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 11 września 2015 r. dowiedział się w dniu 8 października 2015 r., podczas gdy przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 9 maja 2016 r., a więc ponad pół roku później, co konsekwentnie oznacza, iż skarga jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku, gdyby wnioski powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, bowiem nie ma miejsca bezczynność strony przeciwnej. Uzasadniając powyższy wniosek organ podkreślił, że jeżeli wniosek nie został skutecznie wniesiony, to termin do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie rozpoczął swego biegu, a zatem twierdzenie o bezczynności Kolegium jest zupełnie niezrozumiałe. Wobec tego organ nie może być bezczynny, gdyż nie prowadzi w tej sprawie postępowania. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych w wysokości 960 złotych lub też w wysokości 480 złotych stosując odpowiednio normy zawarte w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804) organ podniósł, że brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania we wskazanych przez stronę skarżącą wysokościach, bowiem nie przystają one do normy określonej w art. 200 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2016r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i złożył załącznik do protokołu, którym zmodyfikował skargę w zakresie punktu trzeciego dotyczącego kosztów, domagając się ich zasądzenia w wysokości 1077 zł. Ponadto powołał się w nim na orzecznictwo niektórych sądów administracyjnych, jak również stanowisko wskazanych przedstawicieli doktryny, a także praktykę opowiadającą się za dopuszczalnością składania anonimowych wniosków o udzielenie informacji publicznej. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie bądź o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm. ), przywoływanej dalej jako u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnieniu informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. ), dalej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi D. Z. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Nadto, w takim przypadku skarga nie musi być poprzedzona wcześniejszym wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, choć pełnomocnik skarżącego z takim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zwrócił się do SKO w dniu 30 października 2015r.. W rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tak więc badając zarzut bezczynności należy w pierwszej kolejności ustalić, czy organ zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji albo do podjęcia określonych czynności. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Ponadto, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego ( art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno przedmiot żądania – decyzje administracyjne wydane przez SKO w 2015r. na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem ( Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ) mieszczą się w unormowaniach zawartych w u.d.i.p ( art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy ). Tym samym SKO, do którego strona wniosłaby prawidłowo sporządzony wniosek we wskazanym wyżej przedmiocie, zobligowane byłoby do udostępnienia informacji. Kwestią sporną jest jednak ustalenie, czy przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej był skuteczny, a więc czy mógł zainicjować postępowanie obligujące organ administracji publicznej do udzielenia informacji publicznej. Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę jak najbardziej przychyla się do stanowiska, że wskazana wyżej ustawa pozwala na szeroki dostęp do informacji publicznej, co jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa. Jednakże mimo, że postępowanie w tychże sprawach jest odformalizowane, to zdaniem sądu, za skuteczny nie może być uznany wniosek, który – tak jak w tej sprawie – został złożony anonimowo. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w dniu 11 września 2015r. za pośrednictwem poczty e-mailowej z adresu: [...] na adres: [...] wpłynął bowiem wniosek dotyczący przesłania zanonimizowanych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten nie zawierał żadnych danych umożliwiających identyfikację wnioskodawcy, tj. wskazania osoby, od której żądanie to pochodzi, ani jej adresu. Okoliczność ta spowodowała wezwanie przez organ skierowane do nadawcy do usunięcia braku formalnego wniosku, przez wskazanie osoby, od której żądanie to pochodzi i jej adresu, a wobec nieusunięcia braków w zakreślonym terminie – organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę, mimo iż znane mu jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, na które powołuje się strona skarżąca, jest zdania, że użycie w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenia "każdy" nie jest równoznaczne z "anonimowym każdym". I wprawdzie nie ma żadnych przeszkód, by wniosek został złożony drogą elektroniczną, bez opatrzenia bezpiecznym podpisem, gdyż nie musi spełniać wymogów formalnych, o których mowa w art. 63 k.p.a., to jednak winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska, czy nazwy w przypadku podmiotów nie będących osobami fizycznymi ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009r. sygn. I OSK 1277/08 – ONSA/WSA 2010/5/91, wyroki WSA: z dnia 24 czerwca 2016r. sygn. II SAB/Łd 86/16, z dnia 13 lipca 2016r. sygn. II SAB/Łd 132/16 i z dnia 22 czerwca 2016 sygn II SAB/Łd 56/16 oraz I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. Lexis Nexis 2012, M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 60 oraz M. Kłaczyński: "Dostęp do informacji publicznej. Komentarz"- Lex/el 2003). Tak więc mimo odformalizowania i uproszczenia postępowania w sprawach udzielenia informacji publicznej, to - w ocenie sądu rozpatrującego przedmiotową skargę – wniosek o udzielenie tej informacji powinien zawierać wskazanie co najmniej: podmiotu, który ma udzielić informacji, żądanej informacji, sposobu i formy jej udzielenia, a także danych wnioskodawcy ( por. M.Bidziński, M.Chmaj i P.Szustakiewicz: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015, str. 140 ). Przeciwne stanowisko nie pozwala na ustalenie, kto w istocie występuje z wnioskiem, czy osoba fizyczna, czy osoba prawna, czy organ administracji publicznej, czy też wniosek został wysłany z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy, co przy aktualnej technologii nie jest wykluczone. W tej sytuacji nie można ponadto stwierdzić, czy zachodzi tożsamość między wnioskodawcą a stroną skarżącą. Reasumując, sąd uznał, że nieskuteczne złożenie wniosku, z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, nie może skutkować uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności. Dlatego też sąd skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS