II SA/Rz 497/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. II SA/Rz 497/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi WF jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [.] maja 2015 r. nr [.] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [.] lutego 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.] stycznia 2013 r. nr [.]. Decyzją tą Starosta, po rozpoznaniu wniosku WF odmówił przeniesienia na jej rzecz prawa własności działki nr 7412 w [.], stanowiącej własność Agencji Nieruchomości Rolnych. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [.] lutego 2013 r. W jej uzasadnieniu Starosta podał, że ww. nieruchomość (gospodarstwo rolne bez budynków), stanowiąca poprzednio własność skarżącej, została przejęta nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy w [.] z dnia [.] sierpnia 1979 r. Stosownie do treści pkt 5 tej decyzji, WF przydzielono prawo od bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu rolnego o pow. 0,30 ha, jednakże bez podania numeru. W toku postępowania ustalono, że objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość nie jest użytkowana w ogóle, co wyklucza możliwość jej zwrotu. Stosownie bowiem do obowiązujących uregulowań prawnych, osobie, której przysługuje prawo dożywotniego użytkowania gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwu, przyznaje się na jej wniosek nieodpłatnie własność tej działki, jeśli jest ona nieprzerwanie użytkowana, a taka okoliczność w opisywanej sprawie nie miała miejsca. Wnioskiem z dnia [.] stycznia 2015 r. WF zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty Powiatu [.] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej: "k.p.a." Uzasadniając żądanie podała, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia nastąpiło z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie ustalił bowiem przyczyn, z powodu których działka nr 7412 nie była użytkowana w dacie złożenia wniosku o jej zwrot. Skarżąca użytkowała rolniczo wnioskowaną nieruchomość od 1979 r., a obecnie przejście do jej "ugorowania" nastąpiło wyłącznie w związku z pogorszeniem stanu jej zdrowia. Decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.] stycznia 2013 r. W ocenie Kolegium, zarzuty zawarte we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe nie wskazują w żadnej mierze, aby była ona obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, w tym przeprowadzonymi oględzinami działki, o których powiadomiono pełnomocnika skarżącej. Brak zatem podstaw, aby konkluzje organu co do zaistnienia braku przesłanki przyznania własności gruntu uznać za rażące naruszenie prawa. O ile do naruszenia prawa w ogóle doszło, miało ono co najwyżej walor naruszenia polegającego na odmiennej od strony interpretacji zgromadzonego materiału dowodowego. Tę kategorię wadliwości ustawodawca przewidział do usuwania w toku zwykłego postępowania instancyjnego, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [.] maja 2015 r. nr [.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [.] lutego 2015 r. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podało, że w opisywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty. Skoro bowiem ustalono, że działka nr 7412 była nieużytkowana od dłuższego czasu, a jak wynika z wykładni językowej i celowościowej art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 277), warunek faktycznego korzystania z wywłaszczonej nieruchomości rolnej stanowi niezbędny warunek wydania decyzji o przeniesieniu prawa własności, nie sposób przyjąć, że swoją decyzją Starosta rażąco naruszył przepisy prawa, stanowiące podstawę jej wydania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WF wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Starosty Powiatu [.]. Powtarzając w całości dotychczas formułowane zarzuty, skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem "art. 156/1" k.p.a." poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [.] stycznia 2013 r. Na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji skarżąca wybudowała w 1979 r. dom, kosiła trawę i uprawiała działkę rolną. Dopiero około 2008 r. stan jej zdrowia pogorszył się, uniemożliwiając prowadzenie gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, badając zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzje Kolegium naruszają prawo. Decyzje te zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, odrębnym od tego, w którym podjęto źródłową decyzję o odmowie przeniesienia na rzecz skarżącej prawa własności działki nr 7412 w [.]. Celem tego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem, lecz ustalenie czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [.] z [.].01.2013 r. WF wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanka ta obejmuje wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą wydania wspominanej decyzji Starosty z dnia [.] stycznia 2013 r., a tym samym przedmiotem analizy organu orzekającego w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, był art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 277) Przepis ten w ust. 1 stanowi, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. W ust. 2a) przewidziano, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności takiej działki może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w ww. przepisie, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Z przepisów tych wynika zatem, że z uprawnienia w nich przewidzianego może skorzystać zarówno osoba, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu, jak również zstępny tej osoby. Sąd zwraca jednak uwagę na wykładnię językową powołanych wyżej ust. 1 i 2a) art. 118 ustawy. Wskazuje ona, że wymóg "faktycznego władania" odnosi się wyłącznie do zstępnych osoby wskazanej w ust. 1, czyli tej, której przysługiwało prawo użytkowania działki. Warunek ten został bowiem wymieniony wyłącznie w ust. 2a). Brak jest natomiast wymogu wykazania faktycznego władania czy korzystania z nieruchomości w ust. 1. W ocenie Sądu taka konstrukcja omawianych przepisów nie jest przypadkowa, lecz wynika z celu, dla którego je uchwalono. Miały one służyć złagodzeniu skutków prawnych rygorystycznych regulacji, które uzależniały możliwość nabycia prawa do renty przez rolników indywidualnych od przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa poprzez wprowadzenie rozwiązań, które zaspokajałyby interesy rolników, a nie osób trzecich. Treść przepisu ust. 1 art. 118 została wprowadzona do ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników z chwilą jej uchwalenia, stanowiła jednak kontynuację uprawnienia, jakie przyznano rolnikom już wcześniej. Pierwszą zmianę polegająca na tym, że rolnik przekazujący gospodarstwo rolne mógł zachować nie tylko własność budynków jako odrębny przedmiot własności, ale mógł zachować na własność działkę (nieruchomość), na której jest wzniesiony budynek, na gruncie obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268, ze zm.) wprowadziła ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) – art. 6, która weszła w życie z mocą od dnia 1 stycznia 1989 r. (odpowiednikiem tego przepisu jest obecnie art. 118 ust. 2 ustawy z 1990 r.). Kolejnym krokiem w celu zaspokojenia interesów rolnika było uregulowanie zawarte w nowo uchwalonej ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1990 r. – w art. 118 ust. 1, przewidujące przyznanie prawa własności działki przekazanej do użytkowania. W doktrynie i orzecznictwie długo istniał spór co do charakteru prawnego decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu. Początkowo przyjmowano, że ma ona charakter konstytutywny (głębsze rozważania w tej kwestii zawiera wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17.06.2015 r., II SA/Gd 367/15, Lex Nr 1790408), ostatecznie jednak uznaje się, że decyzja taka ma charakter deklaratoryjny - przyznanie prawa własności działki, stosownie do treści art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników następuje z mocy samego prawa, a warunkiem jest złożenie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 26.03.1992 r., II SA 82/92, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6.11.2008 r., II SA/Go 492/08, Lex Nr 579870). Uprawnienie do uzyskania prawa własności działki przekazanej rolnikowi do użytkowania zostało w dalszej kolejności prac legislacyjnych rozszerzone na zstępnych osoby uprawnionej, ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280), poprzez dodanie art. 118 ust. 2a. Przy czym w przypadku zstępnych wprowadzono dodatkowy warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Przy interpretacji treści art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należy zatem również wspierać się wykładnią celowościową, pamiętając przy tym, że przepisy te mają charakter wyjątkowy, a zatem nie można ich interpretować rozszerzająco. Z powyższego wynika zdaniem Sądu jednoznacznie, że jedyną wymaganą przesłanką wskazaną w art. 118 ust. 1 ww. ustawy, niezbędną dla nieodpłatnego nabycia prawa własności działki przez osobę, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu, jest przysługiwanie prawa użytkowania tej działki gruntu. Zgodnie z art. 252 k.c. użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i pobierania pożytków. Użytkowanie jest prawem osobistym, związanym z osobą użytkownika, z czym łączy się nie tylko niezbywalność tego prawa, ale również fakt, że użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej z jej śmiercią (art. 266 k.c.). Kolejną cechą użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego jest możliwość wygaśnięcia użytkowania, jeżeli jest niewykonywane przez lat dziesięć (art. 255 k.c.). W wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., II OSK 1096/10, LEX Nr 1083527, NSA zwrócił uwagę, że podmiotowe prawo użytkowania zdecydowanie należy odróżnić od potocznego pojęcia "użytkowania". Ustanowienie prawa użytkowania następuje w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej, tradycyjnie pełniąc funkcje alimentacyjną, służącą zabezpieczeniu egzystencji określonych osób. W przypadku wystąpienia z wnioskiem z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należy zatem ustalić, czy żądający przyznania prawa własności działki legitymuje się prawem jej użytkowania, to znaczy czy takie prawo zostało ustanowione w decyzji przejmującej gospodarstwo rolne na rzecz Państwa, oraz czy prawo to nie wygasło. Istotne jest również, co podkreśla się w orzecznictwie, że przedmiotem wniosku może być wyłącznie ta sama działka, która została przekazana do użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego (por. wyroki WSA w Rzeszowie, z dnia 22 stycznia 2009 r. II SA/Rz 625/08, LEX nr 562964, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Go 265/08, LEX 559149). W rozpoznawanej sprawie kwestia ta budzi wątpliwości, wymaga bowiem ustalenia czy działka o nr 7412 o pow. 0,19 ha w [.], będąca przedmiotem kwestionowanej decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.].01.2013 r. jest tą samą działką, która została przydzielona WF do bezpłatnego użytkowania. Z decyzji Naczelnika Gminy w [.] z dnia [.] sierpnia 1979 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego, wynika jedynie, że skarżącej przydzielono działkę gruntu rolnego bez oznaczenia numeru, o pow. 0,30 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] orzekające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszej sprawie, dokonało błędnej interpretacji art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, podzielając tym samym stanowisko Starosty Powiatu [.] zawarte w decyzji z dnia [.] stycznia 2013 r. co do konieczności wykazania "faktycznego władania", która to przesłanka zastrzeżona jest w art. 118 ust. 2 a wyżej wymienionej ustawy. Powołanie się zatem na niespełnienie takiej przesłanki w postępowaniu z art. 118 ust. 1, przy braku tej przesłanki w wymienionym przepisie, może być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] lutego 2015 r. zapadły z naruszeniem prawa materialnego – art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkuje uchyleniem obu tych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach postępowania wobec braku stosownego wniosku o ich zwrot, na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.