II OSK 2815/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G., W.G., A.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1237/16 w sprawie ze skargi K.K-K., J.K., J.B, J.G, W.G., A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1237/16 oddalającego skargę K. K-K., J.K., J.B., J.G., W.G. oraz A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa), oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, dalej specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołania K.K-K., J.G., W.G., J.B., A.K., J.K., oraz A.B. od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z [...] października 2015r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa drogi publicznej ulicy R." oraz nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności – Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności projektu architektonicznego, wynika że przebieg drogi został wytyczony optymalnie. J i W G, A.K. oraz J.K. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), art. 134 Ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 107 § 3 Kpa; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 11a, art. 11d ust. 1 i 11f specustawy drogowej, art. 5 Kc i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa Zdaniem skarżących powyższe naruszenia polegały na: a) nieuwzględnieniu i lakonicznym uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez organy administracji słusznego interesu osób trzecich (tj. skarżących) i przygotowaniu projektu budowy i zlokalizowania inwestycji jedynie na działkach gruntu położonych po zachodniej stronie ul. R. i pominięcie w nim możliwości zajęcia części działek po wschodniej stronie ul. R. bez podania uzasadnionej przyczyny b) nieuwzględnieniu i lakonicznym uzasadnieniu zarzutu pominięcia przez inwestora licznych zastrzeżeń składanych w toku projektowania rozbudowy ul. R. oraz wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku NSA 9 października 2002 r. sygn. akt IV SA 1401/02, w których wskazano, że sposób zagospodarowania inwestycji musi być realizowany we właściwych proporcjach w stosunku do właścicieli wszystkich działek po obu stronach ulicy; c) nieuzasadnieniu i niewyjaśnieniu ustaleń Sądu I instancji, polegających na przyjęciu, że przebieg inwestycji uzasadniał nie w pełni proporcjonalne obciążenie jej skutkami przylegających nieruchomości oraz, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności projektu architektonicznego wynika, że przebieg budowy ul. R. został wytyczony optymalnie; d) uznaniu za bezpodstawny zarzut nadużycia prawa podmiotowego, jakim jest prowadzenie rozbudowy ulicy R. bez poszanowania interesów skarżących, podczas gdy inwestor wiedział, że możliwe jest bez ponoszenia dodatkowych kosztów, wytyczenie przebiegu projektowanej ulicy, w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; e) naruszenie konstytucyjnej zasady równości stron tj. skarżących w stosunku do mieszkańców wschodniej strony ul. R. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej wniesiono ponadto na podstawie art. 106 § 3 Ppsa o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z informacji z dnia [...] stycznia 2016 r. wydanej przez Wydział Polityki Przestrzennej Biura Architektury i Planowana Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy dotyczącej rozbudowy ulicy R., na okoliczność jej marginalności oraz braku planów wykorzystania jej jako korytarz drogowy, a tym samym braku zasadności stosowania przepisów specustawy drogowej do jej rozbudowy. W skardze kasacyjnej uzasadniono powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Strony wnoszące skargę kasacyjną wiążą zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego z niesprawiedliwym i sprzecznym z prawem ich zdaniem wyznaczeniem przebiegu drogi poprzez dużo większą ingerencję w ich prawa własności, niż sąsiadów po drugiej stronie ulicy. Przechodząc do oceny tych zarzutów wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie dotyczącej oceny legalności zezwolenia realizacyjnego, wskazywany przez strony wyrok NSA 9 października 2002 r. sygn. akt IV SA 1401/02 dotyczący planu miejscowego nie wiązał w żaden sposób organów przy wyznaczeniu linii rozgraniczających drogi w ramach zezwolenia realizacyjnego. Specustawa drogowa w art. 11i ust. 2 stanowi jednoznacznie, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14). Kwestia marginalności drogi w sieci dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia normatywnego, ponieważ każda droga publiczna, w tym droga gminna, może być z woli ustawodawcy zrealizowana w trybie specustawy drogowej (art. 1 ust. 1 specustawy drogowej). Nie można zatem, tak Sądowi I instancji, jak i organom zarzucać naruszenia prawa procesowego z tego powodu, że nie przeprowadziły żądanej przez skarżących analizy rozwiązań zawartych w projekcie, tak jak oni by tego oczekiwali. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia w tym zakresie jakiegokolwiek z zarzucanych przepisu prawa procesowego w stopniu mogącym skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. W niniejszej sprawie w obliczu prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego i kompletnego wniosku inwestora, organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu drogi. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i art. 134 Ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 107 § 3 Kpa należy uznać za bezzasadny. Wobec oczywistości stanu faktycznego, nie było również potrzeby przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego w ramach postępowania kasacyjnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu skarżących Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Dopuszczenie przebiegu drogi z zastosowaniem większej ingerencji wobec właścicieli nieruchomości po jednej jej stronie drogi, w stosunku do właścicieli nieruchomości po stronie przeciwnej, nie ma jakiegokolwiek związku z naruszeniem zasady równości. Wyznaczając w interesie publicznym drogę publiczną organ nie ma obowiązku dokonywać dokładnie symetrycznie ingerencji po obu stronach inwestycji, a kieruje się realizacją przesłanek interesu publicznego w celu optymalnego z tej perspektywy wytyczenia przebiegu drogi publicznej. Przy tego rodzaju inwestycjach interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym, bowiem wynika z realizacji układu komunikacyjnego, dla mieszkańców wspólnoty gminnej. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez brak ochrony interesu skarżących, wywodząc naruszenie zasady równości wobec prawa. To, że zakres ingerencji jest różny w odniesieniu do poszczególnych właścicieli nie przesądza o naruszeniu zasady równości wobec prawa, skoro wynika z różnego usytuowania działek. Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego wymykają się spod oceny instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpatruje on wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi I instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Przywołane w skardze kasacyjnej art. 11a, art. 11d ust. 1 i art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zawierają w sobie wiele jednostek redakcyjnych, które w skardze kasacyjnej nie zostały doprecyzowane. Natomiast art. 5 Kc w sprawie sądowoadministarcyjnej w ogóle nie znajduje zastosowania i nie mógł tym samym zostać naruszony przez Sąd I instancji. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.