III SA/Wr 418/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu K. nr [...]z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu kłodzkiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. W dniu [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm. - dalej: u.r.i.o.) oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm. - dalej: u.s.p.), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. (dalej: Kolegium RIO) wydało uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu K. (dalej: Rada Powiatu) nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uznało, że uchwała Rady Powiatu w sposób istotny narusza art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. - dalej: u.s.o.) oraz § 115 i § 116 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm. - dalej: rozporządzenie w/s zasad techniki prawodawczej). Powołując art. 90 ust. 4 u.s.o. i przepisy rozporządzenia w/s zasad techniki prawodawczej (dokonując ich wykładni), Kolegium RIO wskazało, że - ww. uchwałą - Rada Powiatu wprowadziła zmiany w uchwale nr [...] z [...] r. z naruszeniem zasad tworzenia aktów prawa miejscowego, określonych w § 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, traktujących, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Oceniło, że § 1 pkt 3 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 3f u.s.o. (w sposób nieuprawniony rozszerza kontrolę dokumentacji z przebiegu nauczania). Podało, że w § 1 pkt 4 i 5 w zw. z § 1 pkt 1 Rada Powiatu objęła sankcją wstrzymania dotacji "placówki", co istotnie narusza art. 90 ust. 3fb u.s.o., który przewiduje wstrzymanie dotacji jedynie szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny albo obowiązek nauki. Wyraziło stanowisko, że wskazując 7-dniowy termin do zaprzestania utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych, pod rygorem wstrzymania dotacji, Rada Powiatu naruszyła kompetencje Zarządu Powiatu (organu dotującego), określone w art. 90 ust. 3fa u.s.o. Wyłożyło, że organ stanowiący nie jest uprawniony do regulowania na podstawie normy kompetencyjnej, jaką jest art. 90 ust. 4 u.s.o., stanów faktycznych skutkujących sankcją w postaci utraty prawa do dotacji i że w sytuacjach oczywistych ma zastosowanie art. 90 ust. 3fb w zw. z ust. 3fa u.s.o. Kolegium RIO orzekło, że zmiany we wcześniejszej uchwale zostały dokonane także z naruszeniem zasad tworzenia aktów prawa miejscowego, określonych w § 116 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w/s zasad techniki prawodawczej, stanowiących, że nie zamieszcza się w akcie prawa miejscowego przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami. Mianowicie, w § 1 pkt 2 uchwały zawarto określenie "badanie" dokumentów finansowych, co wykracza poza pojęcie ustawowe "wglądu" i jest niespójne z pojęciem prawidłowo określonym w § 1 pkt 1 uchwały. Kolegium RIO zauważyło, że w uchwale należy posługiwać się tymi samymi określeniami, które zostały użyte w ustawie, tak, aby jednolicie następowało ich rozumienie i używanie w kontekście przepisów u.s.o. i postanowień uchwały. W ocenie Kolegium RIO - wykonując kompetencję prawodawczą, wynikającą z upoważnienia ustawowego - Rada Powiatu naruszyła w sposób istotny art. 90 ust. 4 u.s.o. Według Kolegium RIO, Rada Powiatu obowiązana jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia, nie ma uprawnień do regulowania kwestii ustawowych w sposób odmienny i nie może wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego. Niezależnie, zdaniem Kolegium RIO, w podstawie prawnej uchwały błędnie zapisano publikację tekstu jednolitego u.s.p. i u.s.o. Kolegium RIO uznało, że - z uwagi na zakres i charakter stwierdzonych w badanej uchwale naruszeń prawa, które wpływają na czytelność uchwały stanowiącej prawo miejscowe - konieczne jest orzeczenie nieważności całej uchwały. W skardze, działając w oparciu o art. 85 ust. 1 i 3 u.s.p., Powiat - reprezentowany przez Starostę - zaskarżył w całości uchwałę Kolegium RIO. Zarzucił obrazę przez organ nadzoru prawa materialnego, tj.: 1. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. poprzez przekroczenie ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych, czego wyrazem było orzeczenie skarżoną uchwałą w sprawie wykraczającej materią poza zakres przedmiotowy enumeratywnie wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 1)-7) w/w ustawy; zauważono, że uchwała Rady Powiatu, której nieważność stwierdzono, regulowała wyłącznie tryb podejmowania i wykonywania czynności kontrolnych przez Powiat K. wobec podmiotu dotowanego (beneficjenta) w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania przez niego udzielonej z budżetu powiatu dotacji; podano, że literalna wykładnia art. 11 ust. 1 pkt 4) u.r.i.o. przyznaje RIO umocowanie jedynie do badania prawidłowości zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co stanowi inną przedmiotowo materię i w żadnym wypadku nie dawało Kolegium RIO legitymacji prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały ustanawiającej wyłącznie tryb kontroli - na mocy art. 90 ust. 4 w zw. z ust. 3e u.s.o. - wobec beneficjentów tych dotacji i to tylko odnośnie prawidłowości ich pobierania oraz wykorzystywania przez tychże beneficjentów; dowodzono, że podniesione przez Kolegium RIO zarzuty odnośnie rzekomego naruszenia przez Radę Powiatu zasad techniki prawodawczej, wskazanych w § 115 i § 116 rozporządzenia w/s zasad techniki prawodawczej, są nieuprawnione, gdyż także ewidentnie wykraczają poza ustawowe kompetencje nadzorcze, opisane w art. 11 ust. 1 pkt 1)-7) w/w ustawy; 2. art. 90 ust. 3e w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o.; 3. art. 90 ust. 3f i art. 84b u.s.o.; 4. art. 90 ust. 3fa i ust. 3e w zw. z art. 90 ust. 3fb u.s.o.; 5. art. 90 ust. 3fa u.s.o.; 6. art. 90 ust. 3f i ust. 3e u.s.o. Tak stawiając zarzuty, Powiat wniósł o uchylenie skarżonej uchwały w całości. Powiat zaprezentował uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie. Odpowiadając na skargę, Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia (przekroczenia) kompetencji nadzorczych stwierdziło, że jej działania znajdują podstawy w przepisach art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 77 u.s.p. a także art. 11 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o. Wskazało, że - w świetle ww. regulacji i braku definicji "sprawa finansowa" - nie sposób przyjąć, że kompetencje RIO należy ograniczyć wyłącznie do uchwał (lub ich zmian) określających zasady i zakres przyznawania dotacji i nie łączyć ich z zagadnieniami trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania przez szkoły i placówki dotacji oraz ich wykorzystania. Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skargi, Kolegium RIO podtrzymało stanowisko zawarte w skarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn.: Dz. U. poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a./ w zw. z art. 85 ust. 1-3 u.s.p.). U.p.p.s.a. i u.s.p. nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stronami rozpatrywanej sprawy są: Powiat (organ nadzorowany) i RIO (organ nadzoru). W stosunkach między tymi organami obowiązuje zasada praworządności, zawarta w art. 7 Konstytucji RP, stanowiąca, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynika z tego, że podmiot publiczny może czynić jedynie to, na co zezwala mu prawo. Podkreślenia wymaga, że przepisy prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii, czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta, w stosunku do nadzoru nad działalnością powiatu, wyrażona jest w art. 76 ust. 2 u.s.p., według którego organy nadzoru mogą ingerować w działania powiatu jedynie w sytuacjach przewidzianych ustawami. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Powołana norma konstytucyjna została powielona w treści art. 76 ust. 1 u.s.p. (traktującej o właściwości organów nadzoru i zakresie nadzoru na powiatem), stanowiącej, że nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Przy czym, podkreślenia wymaga, o czym wspomniano wyżej, że w ust. 2 art. 76 u.s.p. zastrzeżono, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami (podkreślenie Sądu). W sprawie, ustawą generującą ramy nadzoru (wyznaczającą krąg spraw finansowych objętych nadzorem) organu nadzoru (RIO) nad działalnością Powiatu jest u.r.i.o. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.r.i.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, Izby (RIO) sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 (podkreślenie Sądu) /.../. Zdaniem Sądu, treść ww. przepisu stanowi, że nadzór RIO nie obejmuje całego spektrum spraw finansowych, lecz tylko pewien - przewidziany przez ustawodawcę - ich zakres, który określa art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Zauważenia wymaga, że w myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o., do wyłącznej właściwości kolegium izby należy ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. Przepis art. 11 ust. 1 u.r.i.o. normuje, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Brzmienie przywołanego uregulowania pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było, aby wytyczało ono zakres właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa, że wykładając oraz stosując przepisy stanowiące o kompetencjach nadzorczych trzeba uwzględniać następujące zasady: 1) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (mogą działać w granicach przyznanych im kompetencji, na podstawie norm określających ich zadania i tryb postępowania - zasada legalizmu art. 7 Konstytucji); 2) przepisy kompetencyjne podlegają wykładni ścisłej; 3) przy interpretacji ww. przepisów pierwszeństwo ma wykładnia językowa; 4) wykładnia tych przepisów nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii (kompetencji) w nich nie wymienionej w drodze wykładni celowościowej; 5) organ nadzoru nie jest uprawniony (upoważniony) do wychodzenia poza zakres upoważnienia (poza normę kompetencyjną). Zdaniem Sądu, treść art. 11 ust. 1 u.r.i.o. daje podstawę do przyjęcia, że dokonując jego wykładni trzeba uwzględniać przewidziane przez ustawodawcę dookreślenia/doprecyzowania (ograniczenia zakresowe) odnoszące się do zakresu właściwości rzeczowej RIO. W przeciwnym razie, ustawodawca (racjonalny) - w pkt 1 i 2 analizowanego przepisu - nie odnosiłby się odrębnie do procedury uchwalania budżetu i jego zmian (pkt 1) oraz budżetu i jego zmian (pkt 2), regulując, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje "ogólnie" uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego "w sprawach budżetu". Tym samym, skoro przepis art. 11 ust. 1 u.r.i.o. wymienia szczegółowo kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które podlegają badaniu przez RIO, to trzeba przyjąć, że tylko te uchwały objęte są zakresem kompetencji nadzorczej Izby. Powyższe zasady należy odnieść w całej rozciągłości do - mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie - normy art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o. i wykładać ją w ten sposób, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego "jedynie w sprawach" zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie zaś w sprawach dotacji "jako takich" (w tym dotyczących kontroli wykorzystania dotacji). Gdyby tak było, to treść ww. przepisu brzmiałaby zapewne inaczej, np., że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego "w sprawach dotacji". Dookreślenie "zasad i zakresu przyznawania" oznacza doprecyzowanie kwestii rzeczowych, związanych z podstawowym, określonym tematycznie (hasłowo) zagadnieniem "dotacji". Skarżona uchwała RIO nie mieściła się zatem w zakresie spraw objętych art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o., który statuuje właściwość RIO w drodze enumeracji pozytywnej, wytyczającej granicę materii nadzorczych pomiędzy kognicją wojewodów i RIO. Sprawa uregulowana uchwałą Rady Powiatu, dotycząca trybu podejmowania i wykonywania czynności kontrolnych w zakresie wykorzystania dotacji, nie została bowiem wymieniona w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Tym samym, nie kwalifikuje się ona jako wydany w sprawie finansowej (w znaczeniu u.r.i.o.), co z kolei implikuje, że nie podlega on nadzorowi sprawowanemu przez RIO. Przyjmując taki sposób wykładni powołanych przepisów prawa, Sąd stwierdza, że orzekając - w ramach nadzoru nad działalnością Powiatu - o stwierdzeniu nieważności spornej uchwały Rady Powiatu, która regulowała wyłącznie tryb podejmowania i wykonywania czynności kontrolnych wobec podmiotu dotowanego (beneficjenta) w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania przez niego udzielonej z budżetu powiatu dotacji, RIO przekroczyła ramy przyznanych jej przez prawo kompetencji nadzorczych, czy naruszyła przepisy art. 76 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o. Stwierdzając przekroczenie przez RIO zakresu kompetencji nadzorczych, z uwagi na brak prawnych możliwości dla wydania przedmiotowej uchwały, Sąd poprzestał na ocenie formalnej skarżonej uchwały (nie dokonał analizy wartości prawnej jej postanowień merytorycznych). Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 148 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę RIO (skarżony akt nadzoru). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.