II OSK 1206/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1202/15 w sprawie ze skargi Z. Spółka z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 lutego 2016 r. sygn. II SA/Kr 1202/15 oddalił skargę Z. Spółka Komandytowo-Akcyjna w Krakowie (dalej "skarżąca spółka") na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] o udzieleniu Prezydentowi K. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Rozbudowa ulicy [...] i ulicy [...] w K. obejmującej swym zakresem rozbudowę: ul. [...] od km 0-011,7 km 0+107,5 jako drogi gminnej klasy D oraz od km 0+107,5 do km 0+273, 75 jako drogi gminnej klasy L; rozbudowę ul. [...] od km 0+000,0 do km 0+117,10 jako drogi gminnej klasy D; rozbudowę skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] wraz z rozbudową wlotu ul. [...] od km 0+012,85 do km 0+044,40 jako drogi gminnej klasy L oraz rozbudowę wlotu ul. [...] - drogi gminnej klasy L od km 0+044,40 do km 0+101,65, wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej". Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031; dalej jako "specustawa") w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako "Kpa") poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i brak stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, mimo że decyzja ta została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do spółki pod firmą P. S.K.A, zamiast do skarżącej spółki, która w dacie wszczęcia postępowania była użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej zezwoleniem realizacyjnym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy w zw. z art. 10 § 1 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i brak stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, mimo że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na okoliczność, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy w zw. z art. 107 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i brak stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na tym, że decyzja starosty została zreformowana przez decyzję Wojewody w zakresie oznaczenia jej stron w sposób sprzeczny z art. 107 § 1 Kpa, gdyż skarżący będąc stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa nie został uwzględniony jako adresat decyzji starosty; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy w zw. z art. 138 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i brak stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, mimo, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na tym, że Wojewoda przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w sytuacji gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa tj. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy w zw. z art. 7 Kpa, w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i brak stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, mimo że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na tym, że starosta wydał zezwolenie realizacyjne w oparciu o nieważną decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] grudnia 2013 r. nr [...], a Wojewoda [...] nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego i nie włączył do akt sprawy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] stycznia 2015 r. oraz decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] czerwca 2015 r. stwierdzających nieważność powołanej decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] grudnia 2013 r. zmieniającej decyzję tego organu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2013 r., a ponadto powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na pozwolenie wodnoprawne, którego nieważność została stwierdzona. 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 Kpa w zw. z art. 11d ust. 5 specustawy w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że ww. przepisy specustawy stanowią wyłączną podstawę ustalenia przez organ administracyjny stanu prawnego nieruchomości oraz kręgu stron w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia realizacyjnego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 28 Kpa i nie wynika w żaden sposób z przepisów prawa, podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. przepisów powinno prowadzić do konstatacji, iż powołane przepisy specustawy mają jedynie charakter wykonawczy i stanowią o tym, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu lub o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze jest skuteczne. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie wskazanych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Przechodząc zatem do oceny zarzutów, stwierdzić należy, że zarzut nr 1a dotyczący skierowania decyzji organu pierwszej instancji do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest całkowicie nieuzasadniony. Po pierwsze ostateczna decyzja, która kształtuje sytuację prawną w przedmiotowej sprawie administracyjnej została doręczona skarżącej spółce i właśnie ta okoliczność ma dla sprawy kluczowe znaczenie. Wyjaśnić należy, ze zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest wydawane na wniosek właściwego zarządcy drogi i oznaczenie tego podmiotu w treści decyzji ma kluczowe znaczenie dla jej prawidłowości. Decyzja w sprawie zezwolenia realizacyjnego jest doręczana zarządcy, a pozostałe strony są zawiadamiane co do zasady stronom w trybie obwieszczenia publicznego, co wynika z treści art. 11f ust. 3 specustawy. Dodatkowo na adres ujawniony w ewidencji gruntów jest doręczane zawiadomienie o wydaniu decyzji. Wykaz właścicieli i użytkowników wieczystych ma więc charakter informacyjny i jest ustalany na podstawie wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Ewentualne błędy w takich wykazach nie mogą być utożsamiane z wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Każdy podmiot, który uważa że jest stroną postępowania może jednak wnieść odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bez względu na to czy został umieszczony w wykazie właścicieli i użytkowników wieczystych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Przykładowo może być to osoba, której przysługuje ograniczone praw rzeczowe do nieruchomości (np. służebność przejścia czy przesyłu), czy ktoś, kto nabył własności nieruchomości w trakcie postępowania. Zarzut nr 1b wskazujący na okoliczność, że skarżąca spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest również nieuzasadniony. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, na który powoływała się skarżąca stanowi wyraźnie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja ostateczna wydana została z udziałem skarżącej spółki, w wyniku wniesienia odwołania przez nią od decyzji organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącej spółki jest wprost wskazany jako otrzymujący zaskarżoną decyzję (strona 26 decyzji, k. 220 akt administracyjnych). W związku z powyższym zarzut niepotraktowania skarżącej jako strony, przez zaniechanie umieszczenia jej w załączniku do decyzji Wojewody (załącznik nr 4 - wykaz stron postępowania - do decyzji organu pierwszej instancji) nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Strona skarżąca brała czynny udział w postępowaniu odwoławczym przed organem drugiej instancji, które toczyło się wskutek wniesionego przez stronę skarżącą i przyjętego do rozpoznania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy brak udziału skarżącej spółki w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie oznacza więc, że strona nie brała udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W świetle powyższych wyjaśnień uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy w zw. z art. 107 § 1 Kpa (zarzut nr 1c), w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie miała prawidłowość zaskarżonej decyzji Wojewody i brak pozbawienia skarżącej spółki możliwości udziału w postępowaniu. Wojewoda nie miał zatem podstaw, aby wydając własną decyzję zmieniać rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w ten sposób, aby dodać skarżącą spółkę do wykazu stron postępowania pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się do zarzutu nr 1d, należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prowadząc postępowanie odwoławcze organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ale prowadzi merytoryczne postępowanie rozpoznawcze. Stosownie do art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jest to realizacja wyrażonej w art. 12 Kpa zasady szybkości postępowania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy był uprawniony, a nawet zobowiązany do podjęcia przedsięwziętych w sprawie licznych kroków skierowanych do organu pierwszej instancji i inwestora, mających na celu usunięcie wad projektu. Wskazać ponadto należy, że w ramach specustawy drogowej istnieje specjalna regulacja dotycząca postępowania odwoławczego, mająca wpływ na stosowanie art. 138 § 2 Kpa, a mianowicie zgodnie z art. 11g ust. 3 specustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, czy działki. W tej sytuacji omawiany zarzut należało uznać za całkowicie nieuzasadniony. Zarzut nr 1e również nie zasługuje na uwzględnienie. Skala zmian pozwolenia wodnoprawnego dokonana w decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] grudnia 2013 r. sprowadzała się do zmiany opisu długości rowu podlegającego zasypaniu o 1 cm oraz zmianie określenia odprowadzenia wody z "do kanalizacji deszczowej realizowanej w ramach realizowanej inwestycji drogowej" na "do istniejącego rowu drogowego". Jak wykazał to Sąd pierwszej instancji, powołanie się przez organy na nieważną decyzję zmieniającą pozwolenie wodnoprawne nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, ponieważ w obrocie prawnym pozostawało pierwotne pozwolenie wodnoprawne. Ponadto w trakcie postępowania odwoławczego projekt budowlany został uzupełniony w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu, w pkt 4, pn.: "Projektowane zagospodarowanie terenu" na stronie 13.6 w zakresie dotyczącym odwodnienia, w którym odniesiono się do warunków zawartych w decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym i zmieniającej ją w części pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] grudnia 2013 r. w zakresie wykonania odwodnienia powierzchniowego w postaci ścieku korytowego na długości 39,50 mb. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że nie doszło do naruszenia 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa. Przy tym w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa nie można wskazywać na konieczność uchylenia decyzji z uwagi na wady stanowiące podstawę wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej. Bezzasadny jest również zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 28 Kpa w zw. z art. 11d ust. 5 specustawy w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy, a wskazał jedynie, że powołane przepisy specustawy zostały prawidłowo zastosowane przez organ, który zapewnił czynny udział w postępowaniu stronom postępowania ujawnionym w katastrze (ewidencji gruntów i budynków). Nie ma natomiast mowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o konieczności dokonania wykładni art. 28 Kpa przez pryzmat powołanych przepisów specustawy, a jedynie o braku w specustawie uregulowań określających częstotliwość sprawdzania aktualności wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.