VI SA/Wa 660/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości VI SA/Wa 660/16 Uzasadnienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] tj. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3, pkt 4, i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), § 1, § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz.1608) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], nakładającą na A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. przy ul. [...], karę pieniężną w wysokości 15456,00 zł (słownie: piętnaście tysięcy czterysta pięćdziesiąt sześć złotych i 00/100), za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] odc. [...] od km [...] do km [...] po stronie prawej, na wysokości działek nr [...], nr [...], nr [...] w m. R. obiektów budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi, a w związku z tym także, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenie zarządcy drogi. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...].06.2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. przy ul. [...] (zwaną dalej "skarżącą"), karę pieniężną w wysokości 15456,00 zł (słownie: piętnaście tysięcy czterysta pięćdziesiąt sześć złotych i 00/100), za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] odc. [...] od km [...] do km [...] po stronie prawej, na wysokości działek nr [...], nr [...], nr [...] w m. R. obiektów budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi, a w związku z tym także za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności bez zezwolenie zarządcy drogi. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca zakwestionowała poprawność poczynionych ustaleń w toku postępowania zakończonego skarżoną decyzją i zasadność wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 15456,00 zł. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że: 1) działki o nr [...],[...] i [...] zakupiła w 2010 r. wraz z obiektami budowlanymi, które zostały wzniesione w latach 70 ub. stulecia przez poprzednika prawnego; 2) zarządca drogi nieprawidłowo i niezgodnie z prawdą ocenił zeznania świadków złożone w toku postępowania na okoliczność daty i okoliczności usytuowania ogrodzenia zakupionych działek. Dodatkowo do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca załączyła oświadczenia właścicieli sąsiadujących działek Pana W. R. i Pana A. S. Treść tych oświadczeń wskazuje, że sporne ogrodzenie usytuowane było zawsze w tym samym miejscu od lat 70 ub. stulecia. Na dowód tego strona przedłożyła oryginał mapy zasadniczej w skali 1: 500 wykonanej przez WPGGK w [...] w 1962 r. - renowacja OPGK w [...] w 1978 r., która uwidacznia położenie działek oraz co istotne dla rozpatrywanej sprawy wyraźnie oznaczoną datę. Strona podniosła także zarzut naruszenia ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520) poprzez niezawiadomienie strony o postępowaniu w sprawie określenia przebiegu granic pasa drogowego przez działającą na zlecenie zarządcy drogi firmę "P. Spółka Jawna. Przedmiotowa firma wykonując prace geodezyjne nie poinformowała skarżącą o tych czynnościach, co winna uczynić zgodnie z przepisem art. 32 ww. ustawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną. Organ wskazał, że nieruchomość składająca się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], położonych w [...] stanowiąca własność skarżącej, sąsiaduje z działką nr [...] będąca pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Zarządca drogi, prowadząc inne postępowania administracyjne stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] odc. [...] od km [...] do km [...] po stronie prawej, na wysokości działek nr [...], nr [...], nr [...] w m. R. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim obiektów budowlanych, a w związku z tym także zajęcie tego pasa na prawach wyłączności bez zezwolenia zarządcy drogi. Obiektami budowlanymi w przedmiotowej sprawie było ogrodzenie na wysokości ww. działek oraz drewniana szopa. Organ odnosząc się do zarzutów strony w kwestii daty posadowienia na gruncie obiektów budowlanych ustalił, że z załączonych aktów notarialnych, na mocy których strona nabyła w roku 2010 działki nr [...],nr [...], nr [...] wynika, że zostały one kupione bez ogrodzenia (co nie oznacza że nie było ogrodzenia od strony drogi krajowej). Natomiast z zeznań świadków wynika co innego, a mianowicie, że ogrodzenie istniało już latach 70 ub. stulecia, na co wskazuje załączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mapa zasadnicza w skali 1: 500 wykonana przez WPGGK w [...] w 1962 r., której renowacji dokonał OPGK w [...] w 1978 r., oraz mapa zasadnicza wykonana przez [...]. Na mapach tych nie ma obiektu budowlanego - drewnianej szopy, a przedłożone oświadczenia świadków w tym zakresie wzajemnie się wykluczają. Z akt sprawy wynika, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim obiektu budowalnego - drewnianej szopy, które jest wymagane przepisem art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności - wymagane przepisem art. 40 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy, bo nigdy o takie zezwolenie nie występowała do zarządcy drogi. Odnosząc się do zarzutu strony w kwestii określenia przebiegu granicy pomiędzy działką pasa drogowego (działka nr [...]), a działkami ewidencyjnymi [...], [...], [...] wskazał, że jest to procedura związana z czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym i w odróżnieniu od niego nie dokonuje go organ administracji tylko uprawniony geodeta na zlecenie, w tym przypadku zarządcy drogi krajowej. W ocenie organu, w sprawie niniejszej nie sposób było uznać, aby w rozpoznawanej sprawie jedynym wiarygodnym dowodem na okoliczność zajęcia pasa drogowego przez stronę był urzędowy dokument geodezyjny, skoro niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wyjaśnił, że zarządca drogi nie nałożył kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za umieszczenie w nim urządzeń budowlanych tj. ogrodzenia lecz kara dotyczyła zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim szopy drewnianej i za zajęcie tego pasa na prawach wyłączności. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na obowiązujące w tej materii przepisy 38 i 40 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie nie sporządzenia mapy geodezyjnej, organ wyjaśnił, że nie jest konieczne, do każdego postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia sporządzanie mapy geodezyjnej. Zarządca drogi zlecił firmie "P. Spółka jawna przeprowadzenie czynności naprawczych umożliwiających przyjęcie dokumentacji geodezyjnej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Przedmiotowa dokumentacja została przyjęta przez ten ośrodek w dniu [...].08.2015 r. Istotnym w kwestii określenia przebiegu granicy pomiędzy działką pasa drogowego (działka nr [...]), a działkami ewidencyjnymi [...], [...], [...] jest, iż podczas pierwszego i naprawczego postępowania przebieg granicy pasa drogowego nie zmienił się. Prawidłowo zatem uznano, że karze podlega utrzymywanie stanu rzeczy polegające na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, a powierzchnia zajęcia pasa drogowego obliczona przez geodetę, przyjęta do obliczenia kary pieniężnej, była prawidłowa. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku przeprowadzenia ściśle określonych środków dowodowych. Natomiast wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - wymaga ustalenia czy pas drogowy był "zajmowany" w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, na jakiej powierzchni i jak długo (ile dni) zajęcie to trwało. Organ ocenił, że w okresie od zawiadomienia strony o zajmowaniu pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w dniu [...].05.2015 r. do momentu rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogowym w dniu [...].05.2015 r. (8 dni) strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 187,52 m2 na prawach wyłączności oraz na umieszczenie drewnianej szopy o powierzchni 7,1 m2. W związku z powyższym bezspornym w sprawie było, że zajęcie pasa wyczerpywało dyspozycję art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. Strona zawarła w skardze następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia a mianowicie: a) art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 87, poz. 115 ze zm.), polegający na niewłaściwym ustaleniu przebiegu linii granicznych pasa ruchu. b) art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz.460 ze zm), polegający na niewymienieniu przy nałożeniu kary pieniężnej elementów niezbędnych dla ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego między innymi: rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, oraz usytuowania obiektu, c) art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz.460 ze zm), nałożenie kary pieniężnej pomimo istnienia obiektywnych faktów, iż obiekty budowlane na działkach nr [...], [...], [...] zostały wzniesione w latach 70 ub. stulecia przez inny podmiot, d) art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, polegający na niezawiadomieniu strony o postępowaniu w sprawie określenia przebiegu granic pasa drogowego, 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 107 § 3 KPA poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego, b) art. 80 i 107 § 3 KPA poprzez, nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń, iż spółka nie rozbierała ogrodzeń i szopy na terenie pasa drogowego, tylko na działce nr [...] oraz, że obiekty budowlane na działkach nr [...], [...], [...] zostały wzniesione w latach 70 ub. stulecia przez inny podmiot. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosowne do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych Sąd stwierdza, że nie podziela jego słuszności. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję oparł się na stanie faktycznym ustalonym w oparciu o dokumentację geodezyjną, dokumentację fotograficzną, mapę zasadniczą w skali 1:500 wykonaną przez WPGGK w [...] w 1962 roku (renowacja OPGK w [...] w 1978 roku), mapę zasadniczą wydaną przez P., zeznania świadków, oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego. Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie poprzedziło powzięcie przez organ informacji w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową że ogrodzenie działek nr [...], [...] [...] należących do skarżącej usytuowane jest w pasie drogowym. Na tej podstawie organ zlecił upoważnionemu geodecie wyznaczenie granicy pasa drogowego na wysokości ww. działek. Geodeta w trakcie swoich czynności wyznaczył położenie punktów granicznych pasa drogowego wzdłuż działek nr. [...], [...], [...] oraz określił powierzchnię zajętego pasa drogowego. Stronie umożliwiono zapoznanie się z operatem oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Spółka nie wniosła merytorycznych uwag do ustalonego przez firmę "P. Spółka Jawna przebiegu granicy między działką [...] (pas drogowy drogi krajowej nr [...]) a działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...]. Podniosła jednak, że nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie określenia przebiegu granic pasa drogowego o czym stanowi art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro operat geodezyjny i czynności z nim związane były wykonane przed wszczęciem postępowania w sprawie a strona w toku postępowania zapoznała się z aktami sprawy, w tym z operatem geodezyjnym nie wnosząc zastrzeżeń Sąd uznał, że zarzuty strony nie zasługują na uwzględnienie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art 40 ust 9 ustawy o drogach publicznych Sąd wskazuje że wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego została ustalona przed Ministra Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 18 lipca 2011 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2013 roku poz. 267 z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w art 40 ust 7 ustawy o drogach publicznych. Przepis art 40 ust 9 ustawy o drogach publicznych określający co uwzględnia się przy ustalaniu stawek opłaty skierowany jest do Ministra Infrastruktury a nie do organu orzekającego w sprawie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej szczegółowo wskazał jakie stawki i w jakiej wysokości zostały przyjęte do wymierzenia kary pieniężnej . Dodatkowo stawki te zostały podane w komparycji obu decyzji. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art 40 ust 9 ustawy o drogach publicznych należy uznać za nietrafny. Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia art 40 ust 2 ustawy o drogach publicznych Sąd stwierdza, że bezspornie to skarżąca w okresie za który została wymierzona kara pieniężna zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Z tych powodów nie może bronić się podając argumenty że obiekty budowlane na działkach nr [...], [...], [...] zostały wniesione w latach 70-tych ubiegłego stulecia przez inny podmiot. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym. Odpowiedzialność administracyjna jest zobiektywizowana i nie zależy od świadomości, dobrej bądź złej wiary osoby, która się tego deliktu dopuściła. Tym samym i ten zarzut skargi należy uznać za niezasadny. Sąd nie stwierdził również aby organ orzekający w sprawie naruszył wskazane przez skarżącą przepisy postępowania tj. art 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie zaś w uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wskazał zastosowane przepisy prawa materialnego. Okoliczność, kto rozebrał ogrodzenie i szopę na terenie pasa drogowego nie miało znaczenia w sprawie. Podobnie wzniesienie obiektów budowlanych na działkach skarżącej w latach 70-tych ubiegłego stulecia, co zostało wykazane wyżej nie stanowi okoliczności, która miałaby wpływ na sposób rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy skoro zarzuty skargi okazały się bezzasadne Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art 151 p.p.s.a.