II FSK 3198/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, Protokolant Wiktor Herlinger, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wr 427/16 w sprawie ze skargi U.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz U.K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wr 427/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę U.K. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z 29 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku dyrektor izby skarbowej zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 poz. 267, dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.), gdy nie doszło do naruszenia w sposób opisany w zaskarżonym wyroku ww. przepisów postępowania, 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c), w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi z uwagi na naruszenie art. 7. art. 8, art. 9 oraz 63 § 2 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a. wynikające z błędnej oceny sądu, iż organ wadliwie uznał, że nie występują wątpliwości, co do treści wniosku z 8 grudnia 2015 r. o wznowienie postępowania egzekucyjnego, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., polegające na wyrażeniu poglądu, że dla oceny zachowania przez organ wskazanych w wymienionych przepisach zasad postępowania pozostaje bez znaczenia fakt reprezentowania strony skarżącej - złożenie wniosku o wznowienie postępowania egzekucyjnego - przez profesjonalnego pełnomocnika - doradcę podatkowego, gdy fakt ten ma istotne znaczenia dla oceny postępowania organów, 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz.U. z 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: P.u.s.a.) w zw. z art. 141 § 4, w związku z art. 133 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., przez przeprowadzenie wadliwej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu polegającej na niemającym oparcia w stanie faktycznym i przepisach prawa zawarciu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pejoratywnych względem działań organu twierdzeń jakoby: "... bezrefleksyjnie przyjął za prawidłowe stanowisko organu egzekucyjnego o odmowie wznowienia" (str. 8 zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu), "...zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w całkowitym oderwaniu od zaistniałego stanu faktycznego. Wniosek o ‘wznowienie postępowania egzekucyjnego był bowiem efektem zaniknięcia przez organ nadzoru drogi odwoławczej" (str. 7 zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu), "... z analizy akt sprawy i podjętych w sprawie rozstrzygnięć widać że organ; administracji publicznej działały w sprawie bezrefleksyjnie. (...) Niechęć do zajęcia się merytorycznie sprawą jest wręcz uderzająca" (str. 9 zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu), 5) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 170 i 171 p.p.s.a. przez powielenie poglądów z nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wr 22/16) dotyczących postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Wrocławiu z 12 listopada 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia strony skarżącej na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z 28.09.2015 r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3.08.2015 r. nr [...], gdy tylko orzeczenie prawomocne (i wynikająca z niego ocena prawna) wiąże sąd i strony, a także inne sądy i inne organy państwowe oraz ewentualnie inne osoby, 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędną analizę akt sprawy w szczególności zaś postanowienia organu nadzoru - Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z 12 listopada 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia strony skarżącej na postanowienie naczelnika Urzędu Skarbowego W. z 28.09.2015 r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3.08.2015 r. nr [...] i przyjęcie, że w swoim rozstrzygnięciu organ nadzoru nakazał doręczyć merytoryczne postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów bezpośrednio stronie - z uwagi na wniesienie wniosku przez nieumocowanego pełnomocnika, gdy w postanowieniu z 12 listopada 2015 r. wskazano, że nie jest możliwym wniesienie środka odwoławczego na potencjalnie zaskarżalny akt, który nie wszedł do obrotu prawnego (doręczony pełnomocnikowi mimo braku pełnomocnictwa), a nieuzupełnienie braku pełnomocnictwa skutkuje pozostawieniem wniosku/podania bez rozpoznania, 7) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a oraz art. 33 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 19 § 1, art. 23 § 1 i art. 18 u.p.e.a. polegające na błędnym przyjęciu, że złożenie przez pełnomocnika strony skarżącej pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) przed organem nadzoru w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym konwaliduje brak umocowania (nieuzupełnienie pełnomocnictwa mimo wezwania) na etapie rozpoznawania wniesionych zarzutów przez pełnomocnika strony skarżącej przez organ egzekucyjny, gdy umocowanie pełnomocnika musi być wykazane (uzupełnione) na każdym etapie postępowania 8) art. 151 p.p.s.a przez nieoddalenie skargi z uwagi na brak wskazanych w zaskarżonym wyroku naruszeń art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie na rzecz dyrektora od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Istota postępowania w sprawie niniejszej, zakreślona zarzutami kasacyjnymi, sprowadza się do oceny wyroku sądu pierwszej instancji w aspekcie naruszenia przepisów postępowania, które skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego. Wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jest to jedna z naczelnych zasad postępowania - zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Prawidłowo sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie tej zasady, zwłaszcza w kontekście wcześniejszych uchybień organu egzekucyjnego pierwszej instancji. Skoro bowiem organ ten uznał, ze pełnomocnik skarżącego nie zastosował się do wezwania o dołączenie pełnomocnictwa, to w takim przypadku — nieuzupełnienia braków formalnych podania — obowiązkiem organu egzekucyjnego było poinformowanie wnoszącego podanie, o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnoszący podanie ma bowiem prawo uzyskać informację, że wniesionemu przez niego podaniu nie został nadany dalszy bieg, jak również poznać powody dla których organ uznał, że braki takie nie zostały prawidłowo uzupełnione. Tymczasem organ rozpoznał sprawę merytorycznie, doręczając postanowienie pełnomocnikowi nienależycie umocowanemu. Wadliwe było również rozstrzygnięcie organu nadzoru, o czym wypowiedział się NSA w prawomocnym wyroku z 13 września 2018 r., II FSK 2510/16. W sytuacji więc, kiedy strona skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, nieporadnie wskazując zakres żądania, obowiązkiem organu nadzoru było dołożenie wszelkiej staranności by temu wnioskowi nadać prawidłowy bieg. Wydanie postanowienia o oddaleniu wniosku o wznowienie postępowania, w takiej sytuacji, nastąpiło nie tylko z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, ale także zasady zaufania do organów podatkowych określonej w art. 8 § 1 k.p.a., jak też zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a. Organ nadzoru winien umożliwić stronie wyjaśnienie zaistniałych w sprawie wątpliwości, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, słuszny interes odwołującego się obywatela (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 lipca 2017 r., VI Sa/Wa 2644/16). Trzeba pamiętać, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł pisma, czy nawet literalne jego brzmienie. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. Celem nałożenia przez ustawodawcę na organy obowiązku informowania stron jest to, że to właśnie organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i dlatego organy mają udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zob. wyrok WSA w warszawie z 15 lutego 2018 r., VII Sa/Wa 1190/17). Dopiero więc, gdy stronie organ takich zrozumiałych wskazówek odnośnie do tego, co musi wykazać w celu zrozumienia jej żądania, udzieli (np. w wezwaniu do sprecyzowania wniosku), a strona z obowiązku się nie wywiąże, organ rozważa wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, ale nie może z tego powodu, tak jak w sprawie niniejszej, dowolnie i w sposób dla strony ewidentnie niekorzystny określać, którego postanowienia wniosek miał dotyczyć. Okoliczność, Że stronę reprezentował profesjonalny pełnomocnik tego zapatrywania nie zmienia, o czym szczegółowo wypowiedział się sąd pierwszej instancji. Precyzyjne określenie żądania strony jest niezwykle istotne, zakreśla bowiem merytoryczne podstawy działania organu rozpoznającego przedmiotowy wniosek. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim wniosku posiada jedynie strona go wnosząca, a nie organ, do którego został on skierowany. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony, tym bardziej, że z treści przedmiotowego wniosku można było odczytać, iż intencją strony było wznowienie postępowania zainicjowanego wniesieniem zarzutów przeciwegzekucyjnych, a zakończonego ostatecznym postanowieniem o niedopuszczalności zażalenia. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. W orzecznictwie dość powszechnie się przyjmuje, że w razie, gdy podanie (wniosek) strony nie zawiera w swej treści jednoznacznego żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sanowania tejże czynności procesowej strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia wspomnianego braku, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również okazały się niezasadne. Sąd nie stosował w sprawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Wprost bowiem wskazał w uzasadnieniu wyroku, że powołuje się na nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 21 kwietnia 2016 r. I SA/Wr 22/16, co wyklucza powołanie się na wskazane wyżej przepisy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie orzeczenia spełnia wszystkie wymogi, jakie w tym przepisie są zawarte. Zgodzić się natomiast należy ze stroną skarżącą, że używanie w uzasadnieniu orzeczenia określeń pejoratywnych względem stron postępowania jest niedopuszczalne, tym niemniej okoliczność ta pozostała bez wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 i 4 P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 2011r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. Nr 31, poz. 153).