II OSK 2813/14

Dnia 15 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariusz Kotulski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 373/14 w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Bd 373/14), oddalił skargę R. S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] lutego 2006 r. Rada Gminy Z. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Rada Gminy postanowiła przystąpić do sporządzenia zmiany przyjętego w 2006 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyjęte w dotychczasowym Studium rozwiązania nie nadążają za procesami ekonomicznymi i społecznymi, co uniemożliwia podjęcie określonych działań inwestycyjnych zmierzających do rozwoju Gminy. W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Gminy Z. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. W uchwale wskazano, że przedmiotem zmiany jest dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dwóch obszarach w granicach sołectw B. i N.. W załączniku nr 1 do uchwały, wskazano, że zmiana studium polega na dopuszczeniu lokalizacji elektrowni wiatrowych w granicach dwóch sołectw oraz wyjaśniono, że zmiany w tekście Studium wyróżniono czcionką zieloną, stosując podkreślenie zmienionych lub nowych fragmentów. W piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r. R. S. wezwał Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w trybie art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił odpowiedzi. R. S. złożył na ww. Uchwałę Rady Gminy Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem prawa oraz orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów: - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 2 pkt 1 i 9 oraz art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez brak dokładnego ustalenia w tekście zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. stref ochronnych wokół obszarów, na których rozmieszczone będą źródła energii przekraczające 100 kW i brak ustalenia związanych z nimi ograniczeń w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, - art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy oraz § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego polegające na braku zachowania zgodności tekstu Studium z jego rysunkami, - art. 9 ust. 1 ww. ustawy oraz § 82 i § 84 w zw. z § 142 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej przyjętych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., poprzez brak możliwości ustalenia, na czym polegały zmiany Studium dokonane uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r., albowiem, zdaniem skarżącego, Rada Gminy Z. przyjmując tę uchwałę, przyjęła od razu nowy tekst jednolity Studium bez wskazania zakresu dokonanych zmian, mimo że procedowała ona nad tekstem w trybie zmiany Studium, - art. 3 ust. 1 oraz art. 11 pkt 6 lit. b ustawy polegające na wprowadzeniu do tekstu i rysunku Studium ustaleń, których realizacja będzie wykraczała poza granice gminy Z. oraz będzie ingerowała w sposób zagospodarowania przestrzennego w sąsiedniej gminie N. i gminie R. Skarżący podkreślił, że przysługuje mu interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy, wskazując jednocześnie, że został on naruszony wskazanym aktem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, jakich zmian dokonano w Studium, tj. ustalono dopuszczalność realizacji elektrowni wiatrowych w granicach sołectw B. i N. oraz dopuszczalność ich lokalizowania w obrębie przestrzeni produkcyjnej (strefa C) oraz w obrębie obszaru rolniczo-osadniczego (strefa D) w obszarze wskazanym na rysunku pn. Kierunki rozwoju (załącznik nr 2 do uchwały). Uchwała dodała punkt 3.4 w przedmiocie warunków, jakie muszą być spełnione do lokalizacji elektrowni wiatrowych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a więc zachowanie bezpiecznych odległości siłowni od zabudowy, uwzględnienie w planie miejscowym wyników rocznego monitoringu ptaków i nietoperzy, sporządzenie studium oddziaływania na krajobraz kulturowy, wytyczanie dróg obsługujących elektrownie w sposób minimalizujący dzielenie przestrzeni rolniczej, realizacja sieci elektroenergetycznych związanych z elektrowniami wiatrowymi z preferencją dla sieci kablowych, zgłaszanie projektowanych obiektów o wysokości większej lub równej 50 m n.p.t. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Organ wskazał, że celem zmiany Studium było dostosowanie go do nowych potrzeb inwestycyjnych, a w okresie wyłożenia studium do publicznego wglądu w dniach od 9 lipca do 20 sierpnia i w następującym po nim czasie do 18 września 2012 r. złożono jedną uwagę do projektu zmiany studium i jej nie uwzględniono. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego za źródło naruszenia interesu prawnego podał brzmienie art. 140 kodeksu cywilnego i podtrzymał skargę, wskazując, że oddziaływanie inwestycji będzie odczuwalne na terenie gminy sąsiedniej, a na to nie godzi się miejscowa społeczność. Skarżący podał, że wiatraki nie są zlokalizowane na jego działce. Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę R. S. i uznał brak naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że mimo charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako aktu kierownictwa wewnętrznego i braku przymiotu prawa powszechnie obowiązującego, to ze względu na fakt, że treść studium w znacznym stopniu determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego akt ten oddziałuje na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Sąd przywołał zakres zmian w studium w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego, zauważając, że nie wykazał on skutecznie, że określenie obszaru w skarżonej uchwale, na którym będzie mogła powstać elektrownia wiatrowa, wpływa na ograniczenie jego prawa własności. Podkreślono, że studium nie rozstrzyga o treści planu miejscowego, a dopiero na tym etapie będzie można precyzyjnie określić lokalizację siłowni wiatrowych, a więc studium nie przesądza o tym, że na działce stanowiącej własność skarżącego dojdzie do zrealizowania danego obiektu. Sąd przywołał treść art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego i ów naruszenie musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Studium więc jedynie pośrednio wpływa na sytuację skarżącego, bo samo aktem prawa miejscowego nie jest, jednak w sposób znaczny wiąże dla przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie można w sprawie dowodzić, że skarżący ma ograniczone prawo własności, nie wykazał on, że pozbawiono go konkretnych uprawnień albo nałożono na niego dodatkowe obowiązki. Sąd stwierdził, że organy gminy zachowały procedurę uchwalania studium, a więc tym bardziej nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył R. S., zaskarżając wyrok w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a w związku z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie w rozstrzygnięciu przez Sąd, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowień uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2012 r. o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przywołał okoliczności faktyczne, w szczególności, że jego nieruchomość, w części niezabudowanej, została w studium przeznaczona pod elektrownie wiatrowe i oznaczona w Prognozie oddziaływania na środowisko jako obszar narażony na hałas. W jego opinii ta sytuacja wpływa na zmianę przeznaczenia tego terenu z wiejskiego na teren wykorzystywany do przemysłowej produkcji elektrycznej, co zniszczy jakość życia mieszkańców. Podniósł również, że wykładnia interesu prawnego zaprezentowana przez Sąd ogranicza nie tylko jego możliwość do wniesienia skargi, ale generalnie czyni wnoszenie skarg na studium i plany miejscowe praktycznie niemożliwym. Zdaniem skarżącego naruszenie interesu prawnego wynika wprost z jego prawa własności, ponieważ wobec realizacji inwestycji nie będzie mógł zachować swojej nieruchomości w stanie niepogorszonym. Podniesiono ponadto, że Sąd nie wziął pod uwagę prawa podmiotowego skarżącego, ani prawa do jego ochrony, powołując się na art. 31 i 64 Konstytucji i art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Pominięto również – zdaniem skarżącego – art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a-f ustawy – Prawo budowlane nakazującą skonstruowanie i użytkowanie budynku zgodnie z normami bezpieczeństwa, ochroną środowiska i ochroną przed hałasem i drganiem. Autor skargi kasacyjnej przywołał też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został już uchwalony i przewiduje on elektrownie wiatrowe w tym samym obszarze co studium oraz wskazał, że niejasny charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może wpływać negatywnie na ochronę prawa własności, tym bardziej, że – zdaniem skarżącego – studium ma charakter nadrzędny nad miejscowym planem, ponieważ ustalenia tego pierwszego są wiążące. Powołując się na art. 31 ust. 3 Konstytucji, podniesiono, że ingerencja w prawo własności skarżącego jest nieuzasadniona, niekonieczna i stanowi nadużycie władztwa planistycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie, pomimo tego, że jako podstawy kasacyjne wskazała zarówno naruszenie prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to sformułowała wyłącznie zarzut "naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., to uznać go należy za całkowicie nieuzasadniony. Niewątpliwie zarzut naruszenia tego przepisu nie jest związany z naruszeniem prawa materialnego, lecz należy go kwalifikować jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim jednak przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a nawet nie mógł być stosowany przy orzekaniu w sprawie, której przedmiotem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. i ewentualnie zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być podnoszony w przedmiotowej sprawie. Nawet konstruując zarzuty oparte na przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę, to konsekwencją tego powinno być odniesienie się do art.147 p.p.s.a., który ma zastosowanie m.in. do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie do art.145, który odnosi się do aktów indywidualnych wydawanych w toku postępowania jurysdykcyjnego. W kontekście zarzutu naruszenia prawa materialnego niezrozumiałe jest wskazanie naruszenia bliżej nie określonych "art.1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9". Nie są to bowiem jednostki redakcyjne, które można przypisać ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawie o samorządzie gminnym. Żadna z tych ustaw, które zostały powołane w zarzutach skargi kasacyjnej, nie zawiera takich jednostek redakcyjnych. Nie sposób więc odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy, która nie została prawidłowo wskazana przez skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma żadnych podstaw do tego, a wręcz w świetle wyżej przytoczonych regulacji, nie może się domyślać się o naruszenie przepisów jakiej ustawy chodziło skarżącemu kasacyjnie. Co więcej zarzut naruszenia tych przepisów nie został wspomniany, ani tym bardzie rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Co do zarzutu naruszenia art.101 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Wbrew uzasadnieniu tego zarzutu zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji oddalił skargę R. S. nie dlatego, że nie miał on interesu prawnego w jej wniesieniu, lecz dlatego, że skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Otóż stosownie do brzmienia art.101 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten wraz z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje schemat poszczególnych etapów kontroli miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz 4) stwierdzenie, że zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero po tej wstępnej weryfikacji skargi wniesionej w trybie art.101 u.s.g. Sąd mógłby przejść do dalszych etapów kontroli zaskarżonego aktu rady gminy. Stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji, iż skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym aktem rady gminy (uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) jest prawidłowa oraz znajduje swoje pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że charakter zaskarżonej uchwały determinuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob. szerzej T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; P.Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011; Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006; Ł.Pośpiech, Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny w kwestii studium gminnego i jego charakteru prawnego., w Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, pod red. I.Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, K.Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, w: Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 9). Już na tle poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r. w doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmowano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Poglądy te znajdują nadal trwałe oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. "Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego." - zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1967/13. Zatem jak jednoznacznie podkreśla się w orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu uruchamiana w trybie art.101 u.s.g. kontrola sądowa nie ma charakteru actio popularis (zob. także wyrok TK z dnai 4 listopada 2003r., sygn. SK 30/02), lecz może być wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dlatego konieczne jest zbadanie spełnienia formalnych przesłanek do wniesienia skargi oraz legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, w świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, a źródłem interesu prawnego skarżącego mogą być normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Dodać należy, że to stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny indywidualny interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Na marginesie należy również zwrócić uwagę, że z zgodnie z art.4 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. 2016r., poz.961) minimalna odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Natomiast z art.15 ust.3 powołanej ustawy wynika, że jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie tej ustawy przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że wniesiona przez R. S. skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu została ona oddalona na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.