II SAB/Wa 254/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje P. S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku E. L. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz E. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. E. L. zwróciła się do P. S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej "Spółką", na podstawie art. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.); powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", o udzielenie i przesłanie w ciągu 14 dni informacji publicznej w zakresie obsługi prawnej Spółki poprzez: 1. wskazanie wyłącznie tytułu zawodowego osób świadczących tę obsługę (bez podawania ich imion i nazwisk oraz innych danych osobowych), ewentualnie określenia jaka kancelaria prawnicza świadczy usługi stałej obsługi prawnej i od kiedy, 2. wskazanie na podstawie jakich konkretnie przepisów obsługa prawna została wyłoniona, 3. jak kształtowało się wynagrodzenie miesięczne poszczególnych podmiotów świadczących usługi obsługi prawnej Spółki za 2012 r., 4. jakie są łączne koszty Spółki poniesione na wszystkie usługi prawne w ciągu całego 2012 r. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka poinformowała o braku podstaw do udostępnienia oczekiwanych informacji. W skardze do Sądu E. L., reprezentowana przez radcę prawnego K. L., zarzuciła Spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu w sposób rażący informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych (480 zł), wpisu od skargi (100 zł) i opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł). Skarżąca wskazała, że P. S.A. z siedzibą w W., jako spółka akcyjna z większościowym udziałem Skarbu Państwa, występująca w obrocie prawnym pod firmą S. Spółka Akcyjna, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Podkreśliła, że informacja dotycząca umów, których przedmiotem jest świadczenie usług prawnych, w tym poniesionych przez spółkę Skarbu Państwa na ten cel wydatków jest informacją publiczną, bowiem mieści się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. W ocenie skarżącej uzasadnieniem do uznania, że Spółka dopuściła się rażącego naruszenia prawa jest upływ czasu od dnia złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, brak należytego usprawiedliwienia dla tak długiej bezczynności, a także fakt, że udzielona w dniu [...] lipca 2013 r. odpowiedź jest pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem nie wypełnia zadań publicznych. Jej działania nie cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a przede wszystkim osiąganie celów wskazanych w ustawach zwykłych i ustawie zasadniczej. Natomiast w odniesieniu do wniosku o oddalenie skargi podniosła, że udzieliła skarżącej w dniu [...] lipca 2013 r. odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2013 r., którą należy zakwalifikować jako decyzję w rozumieniu przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Spółka P. S.A. z siedzibą w W. podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p, stanowi, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawodawca posługując się w u.d.i.p. terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd, w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1680/13 - dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). P. S.A. z siedzibą w W., jest spółką prawa handlowego, w którym Skarb Państwa ma 69,89% akcji. Spółki Skarbu Państwa, w których Skarb Państwa jest właścicielem wszystkich bądź większości akcji podobnie jak spółki prywatne, podlegają regułom określonym przez kodeks spółek handlowych (k.s.h.), ich celem powinno być zatem osiąganie zysku. W odniesieniu do spółek Skarbu Państwa, jednak o wiele bardziej istotny jest ogólny, społeczny kontekst ich działania. Państwo we wszystkich aspektach swojej działalności powinno bowiem kierować się interesem publicznym. Obowiązek ten wynika z Konstytucji RP. Państwo w dziedzinie prowadzenia działalności gospodarczej powinno odwoływać się do podstawowych zasad i wartości konstytucyjnych, w szczególności dobra wspólnego. Zgodnie z art. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Dobro wspólne jest rozumiane przez Konstytucję jako cel nadrzędny, który determinuje działanie jednostek, stanowiąc podstawową, wspólną dla wszystkich wartość porządku społecznego i jako takie powinno stanowić podstawowy motyw działania państwa. Dobro wspólne powinno zatem stanowić także przesłankę funkcjonowania państwa w sferze prawa własności. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny, zaspokajanie potrzeb dobra wspólnego jest zasadniczym celem i zadaniem majątku Skarbu Państwa (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1996 r., sygn. akt K 6/96, OTK ZU 1996, nr 5, poz. 42). Dążenie do realizacji dobra wspólnego nie wyklucza nakierowania działalności gospodarczej państwa na zysk. Dobro wspólne może mieć bowiem także wymiar materialny, a zysk powinien być podporządkowany jego realizacji, być w nie wkomponowany. Dążenie do zysku ma być zatem nie celem, lecz metodą postępowania. Interes publiczny, jako forma konkretyzacji dobra wspólnego, powinien być przesłanką funkcjonowania państwa we wszystkich dziedzinach działalności, także w działalności gospodarczej i w sferze prawa własności. Państwo powinno zatem kierować się tą klauzulą także jako akcjonariusz spółek kapitałowych. Tak więc, nakaz uwzględniania interesu publicznego w działalności gospodarczej Państwa wskazuje na realizację zadań publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. także przez spółki prawa handlowego, w których akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w tym względzie przez Igora Postułę w artykule "Interes publiczny jako cel lub determinanta celów spółek Skarbu Państwa" (Studia prawno-ekonomiczne, t. XCII, 2014 PL ISSN 0081-6841 s. 339–354). O publicznym charakterze żądanej przez skarżącą informacji przesądza w oczywisty sposób przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., dotyczy ona bowiem w istocie majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (m. in. majątkiem Skarbu Państwa). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Rację ma zatem E. L. twierdząc, że informacje w sprawie umów, których przedmiotem jest świadczenie usług prawnych, w tym poniesionych przez spółkę Skarbu Państwa na ten cel wydatków jest informacją publiczną i mieści się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p i co do zasady Spółka miała obowiązek jej udostępnienia. O bezczynności na kanwie u.d.i.p. możemy mówić wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Tak więc bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie bądź też nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy milczy on w odniesieniu do wniosku, lecz także wtedy, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, Spółka na dzień wniesienia skargi, tj. 27 stycznia 2016 r. pozostawała w bezczynności, błędnie przyjmując, że żądanie skarżącej nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym w sposób wadliwy załatwiła wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. poprzez skierowanie do wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2013 r. informacji o braku podstaw prawnych do udostępnienia żądanych informacji. Należy podkreślić, że podmiot zobowiązany nie wydał też żadnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zaś pismo z dnia [...] lipca 2013 r. miało jedynie charakter informacyjny. Z tego względu Sąd zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku E. L. oraz uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 i §1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718); zwanej dalej "P.p.s.a.", w pkt 1 i 2 wyroku. Oceniając kwestię rażącego naruszenia prawa Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja tego naruszenia musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Spółce w tym zakresie nie można przypisać złej woli, gdyż do bezczynności doszło z uwagi na błędne zinterpretowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd uwzględnił również fakt, że organ na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. zareagował pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Sąd również wziął pod uwagę, że sama skarżąca mimo chęci uzyskania informacji publicznej zamanifestowanej swym wystąpieniem o jej udzielenie z dnia [...] lipca 2013 r. przez ponad dwa lata nie reagowała na udzieloną jej przez Spółkę odpowiedź z dnia [...] lipca 2013 r. Oczywiście organ miał obowiązek rozpatrzyć wniosek w terminie, to jednak znaczny upływ czasu od ekspirowania terminu na udzielenie informacji do złożenia skargi przez skarżącą pozostawia otwartą kwestię czy tak naprawdę była zainteresowana udzieleniem jej żądanej informacji, czy przyświecał jej inny cel. Zwłaszcza, że tych samych informacji publicznych żądała od innych podmiotów zobowiązanych na terenie całego kraju i następnie kierowała skargi do sądów administracyjnych, działając każdorazowo przez ustanowionego z wyboru pełnomocnika radcę prawnego K. L. por. sprawę o sygn. akt: V SAB/Gl 108/15 zakończoną wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., II SAB/Bk 63/15 zakończoną wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. oraz IV SAB/Wr 34/16 zakończoną wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. - dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl. Powyższe z całą pewnością powinno mieć właśnie wpływ na kwalifikację bezczynności organu. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi i opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 480 zł równoważnej minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804).