II SAB/Łd 135/16

Dnia 15 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 roku sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie hali produkcyjnej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 19 maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga A. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie toczącej się pod sygnaturą [...] w przedmiocie hali produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr 2476 w miejscowości K.. Skarżąca wyjaśniła, iż decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] uchylającą na podstawie art. 155 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) własną decyzję z dnia [...] i udzielającą PPHU A pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr 2476 w m.K., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku zażalenia skarżącej w zakresie bezczynności organu stopnia powiatowego, organ II instancji postanowieniem z dnia [...] m.in. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 8 stycznia 2016 r. Tymczasem dopiero w dniu 28 października 2015 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne, przy czym nadal nie podjął żadnego rozstrzygnięcia. Reasumując, skarżąca zaznaczyła, iż na dzień sporządzenia skargi organ I instancji nie wydał decyzji w sprawie, zatem bezsprzecznie pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając sformułowany wniosek przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] udzielił PPHU A pozwolenia na użytkowanie spornej hali produkcyjnej. Postanowieniem z dnia [...] postępowanie w sprawie zostało wznowione z wniosku skarżącej na podstawie art. 145 1 pkt 4 k.p.a. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] uchylił na podstawie art. 155 k.p.a. własną decyzję i orzekł o udzieleniu PPHU A pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej hali produkcyjnej. W postępowaniu odwoławczym, organ II instancji, decyzją z dnia [...] uchylił kontrolowane przez orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku zażalenia skarżącej w zakresie bezczynności organu stopnia powiatowego, postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia uwzględnił zażalenie skarżącej i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy. Organ I instancji przyznał nadto, iż tak wyznaczonego terminu nie zachował, zatem w dacie złożenia skargi pozostawał w bezczynności, jednocześnie jednak w dniu [...] działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, iż ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. została wydana z naruszeniem prawa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie podlega ona uchyleniu. Reasumując, organ stwierdził, iż w dacie składania skargi pozostawał w bezczynności, ale wobec wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] stan ten został konwalidowany, zatem nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności. W dniu 11 lipca 2016 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym oświadczyła, że podtrzymuje skargę na bezczynność organu, która miała charakter rażący. W uzasadnieniu pisma strona powtórzyła dotychczasowy stan faktyczny i przebieg postępowania. Zaznaczyła, iż wniosła odwołanie od analogicznej decyzji organu I instancji z dnia [...] dotyczącej innego obiektu położonego na tej nieruchomości. Załączyła kopię decyzji organu odwoławczego z dnia [...], który uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] i stwierdził, że ostateczna decyzja tego organu z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie może nastąpić jej uchylenie z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. Przy czym załączona decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-garażowego zlokalizowanego na działce nr 2473 w m.K.. Na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 r. skarżąca poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczyła, że skargę na bezczynność składała w styczniu, a do sądu skarga została przekazana dopiero w maju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Mając na uwadze powyższe wymogi, nie budzi wątpliwości sądu, iż strona skarżąca, przed złożeniem skargi, wyczerpała tryb przewidziany w przepisie art. 37 k.p.a. Skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. co powoduje, że wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. Dodać trzeba, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] uwzględnił zażalenie na bezczynność organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i jednocześnie wyznaczył temu organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 8 stycznia 2016 r. Co więcej, stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny merytorycznej zwrócić trzeba na wstępie uwagę, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości sądu, iż organ nadzoru budowlanego obowiązany był w prawie ustalonym terminie załatwić sprawę co do istoty. Jak potwierdza lektura akt administracyjnych, w dniu 1 grudnia 2008 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wznowił postępowanie, by następnie decyzją z dnia [...] uchylić własną decyzję i orzec o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej hali produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr 2476. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji, decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu stopnia powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. I co istotne w niniejszej sprawie, po tej dacie organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dopiero w dniu 28 października 2015 r. organ I instancji przeprowadził oględziny spornego obiektu. Niemniej jednak, jak potwierdza analiza akt administracyjnych, nadal nie wydał nowego rozstrzygnięcia co do istoty. Nie uczynił tego również w wyznaczonym przez organ wyższego stopnia, po uwzględnieniu zażalenia na bezczynność, terminie – do dnia 8 stycznia 2016 r. Co więcej, jak wynika z akt administracyjnych, organ w ocenianym okresie ani razu nie powiadomił stron w trybie art. 36 k.p.a. o powodach niezakończenia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Decyzję merytoryczną w sprawie podjął zaś dopiero w dniu [...] a więc już po wniesieniu przez A. W. skargi do sądu administracyjnego. Powyższe ustalenia mają o tyle wpływ na ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, iż sąd rozpatrując niniejszą skargę obowiązany jest uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania. To ustalenie obliguje do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowego. Okoliczność wydania decyzji merytorycznej skutkuje bowiem niedopuszczalnością nałożenia na organ - pozostający bezsprzecznie do dnia [...] w bezczynności – zobowiązania do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, powyższe ustalenia nie zwalniają sądu od obowiązku stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w art. 149 § 1a p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Z ustalonego, w oparciu o analizę akt administracyjnych sprawy stanu faktycznego, przede wszystkim zestawienia dat, okresów w jakich organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty uzasadnione jest stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponad trzyletnia bezczynność organu w załatwieniu sprawy, po uchyleniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie zasługuje na akceptację w demokratycznym państwie prawa i nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Ustalenie powyższe obligowało sąd do orzeczenia w tym zakresie w pkt 1 sentencji, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Z kolei w pkt 2 sentencji, z uwagi na wydanie opisanej decyzji merytorycznej z dnia [...] sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt 3 wyroku, mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się wpis sądowy od skargi. B.A.