I OSK 2549/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1558/13 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1558/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym. W dniu 27 maja 2006 r. zostało zatrzymane przez policję M. T. prawo jazdy nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...].10.2003 r. w związku z kierowaniem samochodem w stanie nietrzeźwości, przy stwierdzonym stężeniu alkoholu w wydychanym powietrzu 0,73 promila. W dniu 29 maja 2006 r. Komendant Miejski Policji w K. wydał M. T. "Skierowanie na badanie psychologiczne Nr-[...]" na podstawie art. 124 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 z późn. zm.) z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. W tym samym dniu - 29 maja 2006 r. - Komendant Miejski Policji w K., na podstawie art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, wydał "Skierowanie na badanie lekarskie Nr-[...]" (w terminie do 30 dni) M. T. posiadającemu uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 r. Prokurator Rejonowy w K. zatrzymał M. T. prawo jazdy nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...].10.2003 r. odebrane M. T. w dniu 27 maja 2006 r. w związku z kierowaniem samochodem w stanie nietrzeźwości, przy stwierdzonym stężeniu alkoholu w wydychanym powietrzu 0,73 promila. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. do sygn. akt II K 1025/06/N Sąd Rejonowy dla K. uznał M. T. winnym kierowania w dniu 26 maja 2006 r. samochodem będąc w stanie nietrzeźwości i na mocy art. 42 § 2 k.k. orzekł wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku jednocześnie zaliczając na poczet orzeczonego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 27 maja 2006 r. W wykonaniu powyższego wyroku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekł o cofnięciu M. T. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B na okres jednego roku, tj. od dnia 27 maja 2006 r. do dnia 27 maja 2007 r. W uzasadnieniu podano, że po odbyciu orzeczonego środka M. T. może ubiegać się o zwrot uprawnienia. Jednocześnie w dniu 24 sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia M. T. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, z uwagi na niepoddanie się badaniom lekarskim. W wyniku powyższego postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2006 r. cofnął M. T. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B stwierdzone prawem jazdy nr [...] z dnia [...].10.2003 r. wydanym przez Prezydenta Miasta K., na okres do czasu wykonania badań lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że "przywrócenie uprawnienia cofniętego na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji". W dniu 5 czerwca 2013 r. M. T. przedłożył "Orzeczenie lekarskie Nr [...]" z dnia 5 czerwca 2013 r. wydane przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w K. stwierdzające u M. T. brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B oraz "Orzeczenie psychologiczne Nr [...]" z dnia 3 czerwca 2013 r. wydane przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w K. stwierdzające u M. T. brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. M. T. złożył wniosek o wydanie decyzji o przywróceniu uprawnień kategorii B do kierowania pojazdami silnikowymi stwierdzonych prawem jazdy nr [...] wydanym przez Prezydenta Miasta K., cofniętych decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił M. T. przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B cofniętego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie orzeczenie środka karnego przez Sąd nie ma wpływu na konieczność poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Taki obowiązek wynika natomiast z tego, że od wydania decyzji z dnia [...] października 2006 r., która stała się ostateczna z dniem 20 listopada 2006 r. do dnia wykonania badań i wydania orzeczenia lekarskiego – do 5 czerwca 2013 r., a więc do dnia ustania przyczyny cofnięcia uprawnienia, upłynął rok, a zatem została spełniona przesłanka z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Faktyczny upływ czasu ponad rok oznacza, że przywrócenie uprawnień możliwe jest dopiero po uzyskaniu pozytywnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. M. T. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, kwestionując jej zasadność. Zdaniem skarżącego, pozbawienie uprawnień ma charakter prawny. Cofnięcie uprawnień na czas oznaczony może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 182 § 2 kodeksu karnego wykonawczego, w wyniku wykonania wyroku sądu zawierającego zakaz prowadzenia pojazdów na konkretny czas oznaczony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, doszło do cofnięcia odwołującemu się uprawnień do kierowania pojazdami kat. B na okres przekraczający 1 rok, z uwagi na fakt, że M. T. w terminie 1 roku nie przedstawił orzeczenia lekarskiego z badania, na które został uprzednio skierowany. Kolegium podkreśliło, ze istotą wymagania od osoby, której zatrzymano prawo jazdy, jest ustalenie, czy po dłuższej przerwie nie zatraciła ona umiejętności i niezbędnej sprawności kierowania pojazdem, co ma zwiększyć bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przedstawiając stanowisko i argumenty jak we wniosku i odwołaniu. Uznając zasadność skargi, Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, którego był pozbawiony do czasu przedłożenia orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, jednak przepis art. 49 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) nie wskazuje na to, aby omawiana sytuacja faktyczna była objęta tym przepisem. Natomiast zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi cofniętego na okres przekraczający rok lub w związku z utratą kwalifikacji. Zatem, zdaniem Sądu, cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami na okres przekraczający jeden rok musi wynikać z konkretnego orzeczenia organu (bądź to z decyzji, bądź też z wyroku sądowego). Tymczasem w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r., ani w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie rozstrzygnięto, na jaki okres cofnięto skarżącemu uprawnienia oraz nie wskazano kiedy orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami strona ma przedłożyć. Oznacza to, zdaniem Sądu, że dostarczenie takiego orzeczenia po upływie roku nie może być usankcjonowane dodatkowym rygorem poddania się egzaminowi sprawdzającemu. Nie każde bowiem faktyczne odebranie prawa jazdy, bez względu na przyczyny, na okres przekraczający 1 rok, a tym samym pozbawienie kierowcy w tym czasie możliwości prowadzenia pojazdów, jest wystarczającą podstawą do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, albowiem brak jest wyraźnego przepisu, który wskazywałby na takie rozwiązanie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy ustaliły, w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a (którego odpowiednikiem był obecnie nie obowiązujący art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym), że przyczyny cofnięcia uprawnień nie ustały, pomimo złożenia przez skarżącego orzeczenia lekarskiego wydanego w dniu 5 czerwca 2013 r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w K., które stwierdza u M. T. brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, z uwagi na fakt, że skarżący nie przystąpił do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami. Powyższe stanowisko organów obu instancji, w ocenie Sądu, nie jest prawidłowe i organy powinny go zweryfikować przy ponownym rozpoznaniu sprawy z tego powodu, że przepis art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a powołanej ustawy ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy cofnięcie uprawnień nastąpiło na okres przekraczający 1 rok, przy czym okres cofnięcia musi być wprost wskazany w decyzji o cofnięciu uprawnień. Natomiast gdy cofnięcie uprawnień nastąpiło bez wskazania terminu, tak jak w przypadku przedmiotowych decyzji, przywrócenie uprawnień następuje po ustaniu przyczyny, niezależnie od czasu trwania faktycznego pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: błędnym przyjęciu, iż użyte w tym przepisie sformułowanie: "cofniętego na okres przekraczający rok" dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy odpowiedni okres cofnięcia był wprost wskazany w decyzji o cofnięciu uprawnień, podczas gdy znajduje on zastosowanie także w sytuacji, gdy cofnięcie uprawnień nastąpiło bez wskazania w treści decyzji ściśle określonego terminu obowiązywania decyzji, bowiem ustanie przyczyn zatrzymania zależne było od zdarzenia przyszłego i niepewnego, a okres od czasu gdy decyzja o cofnięciu uprawnień stała się ostateczna do czasu ustania przyczyn cofnięcia uprawnień przekroczył rok. W konsekwencji Sąd I instancji nieprawidłowo odmówił zastosowania art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, pomimo zaistnienia przesłanek do jego zastosowania. W oparciu o powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie (oddalenie) skargi, a na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Kolegium, skoro art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami dotyczy okresu faktycznego zatrzymania prawa jazdy, bądź też okresu zatrzymania prawa jazdy od dnia, kiedy to decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy stała się ostateczna (względnie od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji, jeśli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności) do dnia kiedy ustały przyczyny zatrzymania, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy mowa jest o okresie cofnięcia uprawnień jednoznacznie wskazanym w decyzji, a brak wskazania okresu cofnięcia uprawnień w treści decyzji powoduje, iż nigdy nie można zastosować zawartej w tym przepisie normy. Przyjęcie powyższego prowadziłoby do - podważającej założenie racjonalności ustawodawcy - konkluzji, iż w każdym przypadku, gdy od dnia kiedy decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy stała się ostateczna (względnie od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji, jeśli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności) do dnia kiedy ustały przyczyny zatrzymania, osoba, która miała zatrzymane prawo jazdy jest zmuszona poddać się egzaminowi państwowemu, natomiast osoba, która miała cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami na okres przekraczający jeden rok, jest z powyższego obowiązku zwolniona, jeśli tylko w decyzji o cofnięciu uprawnień nie wskazano jednoznacznie okresu na jaki cofa się uprawnienia. Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje stanowiska, iż w przypadku, gdy z treści decyzji wynika, że uprawnienia cofnięto na okres nieprzekracząjący jednego roku, a okres faktycznego pozbawienia strony prawa jazdy okazał się dłuższy, to ustalając, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy, należy brać pod uwagę normatywny termin, wynikający z treści decyzji. Natomiast w ocenie Kolegium, gdy w decyzji o cofnięciu uprawnienia nie określono daty końcowej cofnięcia uprawnienia, a więc de facto cofnięto uprawnienia do czasu ustania przyczyn cofnięcia, to analogicznie należy badać nie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy, a okres od dnia, kiedy decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (względnie od dnia kiedy decyzja ta weszła do obrotu prawnego, jeżeli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności) do dnia ustania przyczyn cofnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art.49 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami okazał się nieuzasadniony. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ ma prawo nałożyć obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji na osobę, w stosunku do której w decyzji cofającej prawo jazdy nie określono terminu jego przywrócenia, w sytuacji gdy warunkiem przywrócenia prawa jazdy było przedłożenie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zaś orzeczenie to strona przedłożyła organowi po upływie roku od daty doręczenia decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami. Sąd pierwszej instancji uznał, że dostarczenie takiego orzeczenia po upływie roku nie może być usankcjonowane dodatkowym rygorem poddania się egzaminowi sprawdzającemu. Z kolei autor skargi kasacyjnej, polemizując ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaprezentował pogląd, że art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami dotyczy okresu faktycznego zatrzymania prawa jazdy i dlatego przepis ten ma zastosowanie w sprawie. Ponadto w skardze kasacyjnej Kolegium dla poparcia prezentowanego stanowiska, powołując się na treść art.102 ust.2 wskazało, że w każdym przypadku, gdy od dnia kiedy decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy stała się ostateczna (względnie od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji, jeśli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności) do dnia kiedy ustały przyczyny zatrzymania, osoba, która miała zatrzymane prawo jazdy jest zmuszona poddać się egzaminowi państwowemu, natomiast osoba, która miała cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami na okres przekraczający jeden rok, jest z powyższego obowiązku zwolniona, jeśli tylko w decyzji o cofnięciu uprawnień nie wskazano jednoznacznie okresu na jaki cofa się uprawnienia. Rozstrzygnięcie powstałego sporu wymaga przypomnienia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów. Z brzmienia art. 49 ust.1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o: a) przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji, b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "cofniętego na okres roku" należy interpretować, jako cofnięcie odnoszące się do decyzji, a zatem to z decyzji o cofnięciu uprawnień powinno wynikać, że cofnięcie uprawnień następuje na okres przekraczający jeden rok. W przeciwnym wypadku ustawodawca użyłby innych zwrotów, chociażby " cofniętego na okres, czy do czasu, w którym nie ustały przyczyny cofnięcia". Tymczasem ustawodawca wyraźnie stwierdził, że chodzi o cofnięcie uprawnień na okres przekraczający jeden rok. Odnośnie zaś do zaprezentowanej w skardze kasacyjnej argumentacji odwołującej się do treści art.102 ust.2 ustawy o kierujących pojazdami, to zauważyć należy, że istotnie w świetle tego przepisu zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Uszło jednak uwadze stronie wnoszącej skargę kasacyjną, że o ile art.102 ustawy dotyczy zatrzymania prawa jazdy i określenia warunków jego zwrotu, o tyle decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami dotyczy art.103 ustawy, który w ustępie 3 stanowi, że: " Starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej ." W przepisie tym ustawodawca nie zawarł analogicznego stwierdzenia, jak w art.102 ust.2, że: " Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji." W tej sytuacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji nie można podzielić. Rację ma strona skarżąca, że ustawodawca dokonuje rozróżnienia osób, którym zatrzymano prawo jazdy i tym, którym cofnięto uprawnienia, a także, że decyzja o cofnięciu uprawnień, o której mowa w art.103 nie stanowi, o obowiązku wskazania terminu ( z wyjątkiem orzeczenia sądu karnego o zastosowaniu zakazu prowadzenia pojazdów). Z tego wnoszący skargę kasacyjną postuluje dokonanie takiej wykładni przepisu art.49 ust.1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, która jednak nie wynika z ani brzmienia wskazanego przepisu - art.49 ust.1 pkt 3, ani z art.103 ust.3 ustawy o kierujących pojazdami. Są to postulaty, które powinny być kierowane do ustawodawcy. Sąd administracyjny bowiem nie może "zastępować" ustawodawcy, a jedynie stosuje prawo przez ustawodawcę ustanowione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.