II SA/Bd 213/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia ... 2011 r., nr ... Wójt Gminy B. B. zatwierdził podział nieruchomości działki o numerze ewidencyjnym ... o powierzchni 2,0868 ha położonej w obrębie ewidencyjnym C., gmina B. B.. W wyniku podziału powstały działki od numeru ... do numeru .... Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu ... 2011 r. Następnie na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z zm.), uchwały Rady Gminy Białe Błota Nr X/96/2003 z dnia 25 września 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich oraz art. 104 Kpa decyzją z dnia ... 2013 r., Nr ... Wójt Gminy B. B. ustalił dla J. N. opłatę adiacencką w wysokości 43070,10 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, stanowiącej działki od numeru ewidencyjnego ... do .... Odwołanie od decyzji wniósł J. N., domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 7 Kpa - wskazując, że organ nie dążył do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego opierając rozstrzygnięcie jedynie na operacie szacunkowym znacznie zawyżającym wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale w porównaniu z jej wartością przed podziałem, art. 80 Kpa - wskazując, że organ dokonał swobodnej oceny dowodów opierając się tylko na operacie szacunkowym ustalającym niewspółmierny wzrost wartości nieruchomości oraz art. 98a § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niewłaściwe zastosowania, co miało wpływ na ustalenie wyceny w nieprawidłowej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia ... 2013 r. nr ... na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 98a ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określona została w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego E. K. z dnia ... 2013 r. Rada Gminy B. B., natomiast uchwałą z dnia 25 września 2003 r. Nr X/ 96/2003 w sprawie ustalenia opłat adiacenckich w § 1 ustaliła, iż stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek jej podziału wynosi 30% wysokości różnicy jej wartości, co jest zgodne z art. 98a ust. 1 u.g.n. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr ... przed podziałem wynosiła 940.885,00 zł, natomiast po podziale 1.084.452,00 zł, co oznacza wzrost wartości nieruchomości o kwotę 143.567,00 złotych, a więc opłata adiacencka powinna wynosić 43.070,10 zł. Wg Kolegium wycena dokonana przez rzeczoznawcę została dokonana w sposób rzetelny. W operacie przeanalizowano właściwe akty notarialne sprzedaży prawa własności, wskazując, iż dla przedmiotowej nieruchomości, zarówno przed podziałem jak i po podziale nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast dla objętej szacowaniem nieruchomości została wydana decyzja Wójta Gminy B. B. o nr ... z dnia ... 2009 r. nr ... ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedemnastu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr .... Nadto przyjęty przy szacowaniu okres czasowy wydłużono na ponad dwa lata od dnia wyceny z uwagi na fakt, iż przedmiotowa część nieruchomości miała dużą powierzchnię, a nieruchomości o takich powierzchniach rzadko stanowiły przedmiot obrotu rynkowego, co umożliwiło przyjęcie do analizy większej ilości podobnych nieruchomości i pozwoliło określić jej wartość w sposób bardziej prawidłowy. Natomiast w przypadku analizy rynku nieruchomości gruntowych, zostały zanalizowane akty notarialne sprzedaży oraz przeniesienia własności nieruchomości gruntowych położonych w m. Ciele w latach 2011-2013. Ceny tych nieruchomości kształtowały się w od 52,50 za metr kw. do 109,67 za m. kw. Podkreślono również, że na terenie tej miejscowości była znaczna ilość transakcji sprzedaży prawa własności niezabudowanych nieruchomości o pow. od ok. 700 m kw. do ok. 1500 m kw., bowiem takie nieruchomości cieszyły się największym zainteresowaniem wśród kupujących. Składając skargę J. N. powtórzył zarzuty z odwołania: tj. naruszenia art. 7 Kpa - wskazując, że organ nie dążył do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na operacie szacunkowym znacznie zawyżającym wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale w porównaniu z jej wartością przed podziałem; art. 80 Kpa wskazując, że organ dokonał swobodnej oceny dowodów opierając się tylko na operacie szacunkowym ustalającym niewspółmierny wzrost wartości nieruchomości oraz art. 98a § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na ustalenie wysokości w nieprawidłowej wysokości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości wskazując, iż w jego ocenie ustalenie opłaty jest bezzasadne, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wg skarżącego mimo zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości organ nie musi, a jedynie może wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Nadto wskazał, że wycena działek po podziale została wyliczona błędnie jako suma wartości 20 działek, mimo że wycena obejmowała jedną działkę ujawnioną w księdze wieczystej jedynie z 20 działami ewidencyjnymi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako "P.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia ... 2013 r., nr ... utrzymująca mocy decyzję Wójta Gminy B. B. z dnia ... 2013 r., nr ... ustalającą opłatę adiacencką w kwocie 43.070,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym C., gm. B. B. Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Według obowiązującego stanu prawnego wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela (przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami); 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Analiza uregulowań zawartych w omawianej ustawie pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się, że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (podziałem nieruchomości), które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa. Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., w sprawie sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze, że kwestie związane z obowiązywaniem uchwały Rady Gminy B. B. określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że Sąd analizując sprawę w całokształcie - także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi - nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia powyższych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 89a omawianej ustawy. Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem. W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Odnosząc się do kwestii dokonanej wyceny przedmiotowej nieruchomości należy wskazać, iż przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - będącego aktem wykonawczym do ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w tej ustawie - stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu wskazuje, że organ takiej wszechstronnej oceny dokonał, a następnie uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 kpa i trudno dopatrzyć się jakiegokolwiek błędu ze strony organu a w szczególności możliwości zarzucenia mu dowolności przeprowadzonej oceny. W powyższym zakresie należy także zwrócić uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu winna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, zaś zgodnie z przepisem art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 ustawy oraz § 26 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wnioskować o sprawdzenie prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystał. Trzeba także mieć na uwadze i to, że przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ I instancji doszło do istotnej zmiany art. 7 Kpa. Wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowe brzmienie tegoż przepisu ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 7 Kpa, w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku. Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Sama pozbawiona cech konkretności polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego nie może przynieść pożądanego rezultatu. W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który mógł stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przewidzianej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego (teren jednej gminy), a proces ustalający wartość nieruchomości skarżącego został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat - zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy - zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Podsumowując - Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów i nie naruszyły obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).