II SA/Rz 840/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietna 2016 nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka linii energetycznej SN wraz z kanalizacją optoteletechniczną do wyprowadzenia mocy generowanej przez elektrownie wiatrowe na terenie Gminy [...], na działkach nr 600, 3160, 599, 3038 w [...]. Decyzję wydano na wniosek [...] sp. z o.o. z/s w [...] Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzje organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w sposób nieuprawniony skorzystał z rozstrzygnięcia kasacyjnego i bezpodstawnie uznał, że wnioskowana inwestycja stanowi inwestycje celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 Ppsa). Kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15. W uchwale tej NSA wykluczył dopuszczalność wskazanej powyżej konfiguracji procesowej podkreślając, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą one natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 Ppsa. Uchwała ta dotyczy wprawdzie sytuacji procesowej powiatu, niemniej jej rozważania dotyczą i mają zastosowanie do podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. Nie ulega wątpliwości, że ani Gmina [...], ani Wójt Gminy [...], nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej przez Spółkę inwestycji, gdyż decyzję w tej sprawie wydał Wójt Gminy [...] działający jako organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23). Z oczywistych względów nie mógł zatem jednocześnie w tym postępowaniu występować w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania, a w kontekście przywołanych rozważań stroną nie mogła być także Gmina (zob. również uchwały NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – dalej: "upzp", decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Skoro zatem, w myśl wskazanej regulacji gmina została zobowiązana do kształtowania ładu przestrzennego poprzez m.in. ustalanie w drodze decyzji administracyjnej lokalizacji inwestycji celu publicznego, ochrona jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego podlega ograniczeniu. Gmina nie jest zatem w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, która, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego, jest niedopuszczalna "z innych względów", o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Z tych powodów skarga podlegała odrzuceniu. Uznanie skargi za niedopuszczalną uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu i wyłącza możliwość oceny trafności podniesionych przez Gminę zarzutów co do legalności podjętego rozstrzygnięcia odwoławczego. Na marginesie Sąd wskazuje, że pomimo braku legitymacji procesowej do wniesienia skargi przez gminę, w sprawie w której została ona usytuowana jako organ administracji lub przez organ I instancji, podmioty te nie zostały pozbawione ochrony prawnej. Skargę na decyzję organu odwoławczego może wnieść bowiem prokurator w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 3 Ppsa).