I OSK 1100/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 485/16 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez P. S., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 485/16, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu wypłaconych na rzecz dzieci S. S. i P. S. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które, jak wynika z materiału dowodowego sprawy, wynoszą [...] zł ([...] zł należności głównej oraz [...] zł ustawowych odsetek, liczonych na dzień wydania decyzji). Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], decyzją z [...] stycznia 2016 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, podnosząc, że prowadzi on gospodarstwo domowe z partnerką I. D. i dziećmi K. S. i A. D.. Z dniem [...] sierpnia 2015 r. rozwiązano ze skarżącym umowę o pracę. W badanym okresie źródłem dochodu rodziny był zasiłek chorobowy skarżącego w wysokości [...] zł w sierpniu i październiku 2015 r. oraz zasiłek dla bezrobotnych I. D., który utraciła ona z dniem [...] października 2015 r. Ponadto rodzina utrzymuje się z alimentów na najstarszą córkę I. D. oraz z pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych. Rodzina wnioskodawcy ponosi koszty wynajmu mieszkania w wysokości [...] zł, opłaty za gaz i energię elektryczną na łączną kwotę [...] zł. Skarżący nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ma [...] -letni staż pracy w zawodach kierowca, tokarz, pracownik ochrony oraz drukarz. Posiada prawo jazdy kat. B i C. Leczy się z powodu schorzeń neurologicznych i kręgosłupa. Koszty zakupu leków opiewają na kwotę [...] zł miesięcznie. I. D. ma wykształcenie podstawowe, posiada uprawnienia do wykonywania zawodu krawcowej. W ocenie organu I instancji sytuacja rodziny nie stanowiła wystarczających podstaw do umorzenia długu. W złożonym odwołaniu P. S. podniósł, że wraz z konkubiną nie posiadają żadnego majątku, korzystają z pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinnych. Jego partnerka po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych podjęła pracę jako sprzedawca oraz sprzątaczka. Nie zgodził się z twierdzeniem, że I. D. otrzymuje alimenty na córkę. Wyjaśnił, że córka jest osobą uprawnioną do alimentów i to ona nimi dysponuje. On sam pobiera zasiłek chorobowy. Jego zdaniem przejściowa sytuacja, w jakiej się znajduje, może się zmienić tylko na gorszą, albowiem nie ma perspektyw otrzymania dobrej i dobrze płatnej pracy z uwagi na stan zdrowia. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy powyższą decyzję. Wskazało, że egzekucja należności alimentacyjnych przeciwko skarżącemu była częściowo skuteczna. W okresie od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2015 r. nie spłacał on długu regularnie co miesiąc w wysokości nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, co potwierdza wykaz wpłat. W sprawie nie ma zatem zastosowania przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Instytucja umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i jako taka winna być stosowana w bardzo trudnych sytuacjach, a sam obowiązek alimentacyjny spoczywa na rodzicach, podczas gdy Fundusz Alimentacyjny wypłaca świadczenia w formie zastępczej. W toku postępowania nie dowiedziono aby sytuacja rodziny P. S., jak i jego samego, była podstawą do umorzenia wskazanej należności. Ustaliło, że skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że jest on zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej. Na podstawie decyzji ZUS z [...] lutego 2016 r. uzyskał prawo do świadczenia rehabilitacyjnego na okres od [...] lutego 2016 r. do [...] maja 2016 r. w wysokości 90% podstawy wymiaru i od [...] maja 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. w wysokości 75% podstawy wymiaru. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że dalsze leczenie skarżącego oraz rehabilitacja rokują odzyskanie zdolności do pracy, a samo świadczenie przysługuje na okres niezbędny do przywrócenia zdolności do pracy, nie dłużej niż przez 12 miesięcy. Wynika z tego, że istnieją rokowania na powrót skarżącego do pracy. Ponadto przez cały okres prowadzonego postępowania skarżący osiągał stałe dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę, zasiłku chorobowego, a obecnie świadczenie rehabilitacyjne. Dochody osiąga również konkubina skarżącego, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pracuje dorywczo jako sprzątaczka lub sprzedawczyni. We wniesionej skardze P. S. zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy poprzez jego niesłuszne niezastosowanie, pomimo że zachodzą do tego niezbędne przesłanki i naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy z niewiadomych przyczyn comiesięczne koszty ponoszone przez niego i jego rodzinę ograniczył jedynie do [...] zł, obejmując tym samym wyłącznie czynsz, opłaty za gaz i prąd oraz lekarstwa, podczas gdy przedstawiał on dowody potwierdzające, że miesięczne koszty to ponad [...] zł. Faktycznie są one wyższe, bowiem uprzednio nie załączono rachunku za wodę i za telefon. Wskazał, że stan zdrowia jego oraz partnerki w ostatnim czasie znacznie się pogorszył, co powoduje konieczność przyjmowania dodatkowych lekarstw, których miesięczny koszt wynosi [...] zł. Koszty ponoszone na bieżące utrzymanie przewyższają środki pieniężne stanowiące dochód całej rodziny. Wskazał też, że stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie żadnej pracy, również w zakładzie pracy chronionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił i podniósł w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 ustawy obowiązek ten może być ograniczony bądź całkowicie zniesiony. Warunkiem tego jest jednak skuteczność egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego przez okres nie krótszy niż 3 lata, w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że w sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy. Z kolei umorzenie zaległości z woli ustawodawcy pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ może, lecz nie musi uwzględnić wniosku strony, nawet jeżeli sytuacja majątkowa i rodzinna dłużnika jest bardzo trudna. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem, z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza po szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Skarżący wniósł o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w całości i takie też żądanie ponowione zostało w skardze. Umorzenie należności, jako instytucja o charakterze wyjątkowym, powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego w sposób trwały i nie rokujący na przyszłość nie pozwala na wywiązanie się w najmniejszym nawet stopniu z ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z treści art. 27 ust. 1 ustawy. Sytuacja taka w przypadku osoby skarżącego nie ma w ocenie Sądu I instancji miejsca, gdyż ustalenia faktyczne organów są prawidłowe. Obowiązek alimentacyjny wobec S. S. i P. S. wynikający z ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. wygasł z dniem [...] sierpnia 2015 r. (wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...]). Ponadto podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 16 listopada 2016 r. skarżący wyjaśnił, że jego konkubina pobiera "świadczenie 500+" na syna K., a jej córka A. D. osiąga dochód w kwocie [...] zł z tytułu alimentów zasądzonych wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] oraz ma stypendium socjalne w kwocie 500 zł. Dalej Sąd wskazał, że organ wyjaśnił i rozważył wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a to nie daje podstaw do stwierdzenia przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podniósł, że istnieją potencjalne możliwości zarobkowe skarżącego gdyż posiada on długi staż pracy w różnych zawodach. Legitymuje się co prawda orzeczeniem zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jednakże nie wyklucza ono podjęcia pracy w warunkach pracy chronionej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają nieprzedstawione organowi rachunki czy też recepty wskazujące na wyższe koszty utrzymania. Nie zmieniają to oceny, że w stanie faktycznym sprawy, przy możliwościach dochodowych skarżącego i uzyskiwaniu stałych, choć niewielkich przychodów, nie było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o umorzenie w całości zaległości z tytułu nie uiszczonych alimentów. W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy, poprzez niezastosowanie tych regulacji w stanie faktycznym sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wnosił na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie spornych należności lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł też o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, ale w jego ocenie spełnia on przesłanki z art. 30 ust. 2 ustawy, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przychód uzyskiwany przez rodzinę skarżącego w znacznej części bierze się z różnego rodzaju świadczeń i zasiłków mających na celu zapewnienie minimum egzystencji. Zarówno skarżący jak i jego konkubina posiadają orzeczenia o umiarkowanej niepełnosprawności, a zatem brak dochodów po ich stronie wynika nie z odmowy nawiązania stosunku pracy, lecz z przyczyn obiektywnych. Orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego wydane zostało bezterminowo, co oznacza brak perspektyw na przyszłość. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że organy winny brać pod uwagę aktualną sytuację dłużnika alimentacyjnego, z którego niewielkich dochodów komornik co miesiąc potrąca [...] kwoty zasiłku rehabilitacyjnego na poczet przedmiotowego zadłużenia. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W związku z wniesioną skargą kasacyjną pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji. Ustaleniami tymi związany jest też w takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie opiera się na założeniu, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki wymagane tym przepisem przy przyjęciu, że przesłanki dotyczące sytuacji dochodowej oraz rodzinnej dłużnika odnoszą się tylko do stanu aktualnego. Zgodnie z powołanym przepisem, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stwierdzając, że skoro ustawodawca nie wskazał w powołanym przepisie jaki okres ma obejmować ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego, to badaniu powinna podlegać aktualna sytuacja dochodowa i rodzinna. Oznacza to, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Na gruncie powołanego przepisu nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie oceny, we wskazanym wyżej zakresie, w oparciu o sytuację dłużnika, czy jego zachowania, jakie miały miejsce w przeszłości lub z punktu widzenia wskazywanych perspektyw, mogących w ocenie dłużnika doprowadzić do pogorszenia jego sytuacji. Podkreślić przy tym należy, że z treści przywołanego przepisu wynika, że dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo zatem uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powinien być przy tym interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Dodać należy, że instytucja umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, uregulowana w art. 30 ust. 2 ustawy, zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wprawdzie nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego (podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia), ale też tylko organ może ją zastosować (umarzając w całości lub w części umorzenia świadczeń alimentacyjnych). Zastosowanie środków przewidzianych w art. 30 ust.2 ustawy (w kontekście rozwiązań zawartych w art.30 ust.1 pkt 1-3 ustawy oraz podstawowej zasady, że dostarczanie środków utrzymania dzieciom jest w pierwszej kolejności obowiązkiem rodziców), w tym zwłaszcza umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Okoliczność orzeczenia w stosunku do skarżącego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie oznacza trwałej utraty zdolności zarobkowych, a sytuacja zdrowotna i materialna jego konkubiny była znana organom administracji publicznej i znalazła swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący ma realną możliwość podjęcia zatrudnienia, chociaż być może znalezienie lepszego zatrudnienia będzie od niego wymagało przekwalifikowania się albo podjęcia pracy w innej miejscowości, co umożliwi mu pozyskanie z tego tytułu środków finansowych. Z tego też względu nie można było przyjąć, że aktualna sytuacja skarżącego przesądzała o braku możliwości spłaty zadłużenia, tym bardziej, że strona ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o odroczenie terminu płatności, a następnie rozłożenia należności na raty, czego świadomie nie czyni. Wskazane powyżej okoliczności uprawniały do stwierdzenia, że trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy ma charakter przejściowy i w przyszłości istnieje możliwość uregulowania chociażby części ciążących na stronie zobowiązań. Nie bez znaczenia jest ustalony przez organy fakt, że obowiązek alimentacyjny skarżącego względem swoich dzieci S. i P. S. już wygasł, a więc nie następuje generowanie nowych zaległości z tego tytułu względem funduszu alimentacyjnego. W tych warunkach twierdzeniom organów o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych nie można zarzucić dowolności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.