I OSK 1768/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 505/16 w sprawie ze skargi Powiatu Słubickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Słubickiego nr 183/16 z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 505/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi Powiatu Słubickiego, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z [...] maja 2016 r. nr [...], którym stwierdzona została nieważność Uchwały Zarządu Powiatu Słubickiego Nr 183/16 z 26 kwietnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r. Stwierdzenie nieważności uchwały z 26 kwietnia 2016 r. Wojewoda uzasadnił istotnym naruszeniem art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym, bowiem w jej podejmowaniu brali udział członkowie Zarządu Powiatu powołani uchwałami Rady Powiatu Słubickiego z 22 marca 2016 r., których nieważność została stwierdzona przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 80 ust. 1 stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia tego rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2016 r. zostało doręczone Powiatowi Słubickiemu 25 kwietnia 2016 r., zatem Zarząd w składzie powołanym uchwałami z [...] marca 2016 r. nie miał właściwości do działania. Uwzględniając skargę Powiatu Słubickiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. powołał art. 85 ust. 5 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiący o przesłankach prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, a dający powiatowy tymczasową ochronę przed skutkami nieprawomocnych a kwestionowanych przez powiat ingerencji organu nadzorczego i stwierdził: Nieprawomocne rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały wywołuje skutki jak postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały organu powiatu i stan taki trwa do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie można było nie wziąć pod uwagę tego, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r. II SA/Go 504/16, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. II OSK 2753/16 oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku, uchylono, a więc wyeliminowano z obrotu prawnego, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. Oznacza to, że Zarząd Powiatu Słubickiego w składzie zakwestionowanym przez Wojewodę posiadał kompetencje do podjęcia Uchwały Nr 183/16 z 26 kwietnia 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: – art. 80 ust. 1, 2 w zw. z art. 79 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), dalej: u.s.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego prawomocnie uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w sprawie uchwały organu samorządu powiatowego powoduje, że uchwała objęta tym rozstrzygnięciem mogła polegać wykonaniu również w okresie trwania z mocy art. 80 ust. 1 u.s.p. stanu wstrzymania jej wykonalności, podczas gdy prawomocny wyrok sądu administracyjnego uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze nie znosi z mocą ex tunc (tj. od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego) przewidzianego w art. 80 ust. 1 u.s.p. skutku wstrzymania wykonania uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, a stan wstrzymania wykonalności należy uwzględniać przez okres jego trwania pomimo późniejszego stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.p. uchwała objęta stwierdzeniem nieważności nie podlega wykonaniu do czasu uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a regulacja tego przepisu ma charakter bezwzględnie obowiązujący, – art. 80 ust. 1,2 w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, że Zarząd Powiatu Słubickiego był uprawniony do podjęcia 26 kwietnia 2016 r. uchwały nr 183/16 w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r., pomimo że z mocy art. 80 ust. 1 u.s.p. oraz w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubuskiego z [...] kwietnia 2016 r. [...] w okresie od 25 kwietnia 2016 r. do 1 września 2016 r. doszło do wstrzymania wykonania uchwał Rady Powiatu Słubickiego o wyborze członków Zarządu Powiatu Słubickiego, którzy wzięli udział w głosowaniu nad uchwałą nr 183/16, – art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez legitymizowanie działań służących wykonaniu aktu w okresie wstrzymania jego wykonalności na podstawie art. 80 ust. 1 u.p.s., co należy uznać za naruszające zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, jak również określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza w aspekcie zagwarantowania bezpieczeństwa prawnego jednostkom. 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: – art. 148 p.p.s.a., art. 152 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 504/16, uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] stwierdzające nieważność wyboru członków Zarządu Powiatu Słubickiego skutkuje tym, że członkowie tego organu mogli wziąć udział w głosowaniu nad uchwałą nr 183/16 również w okresie obowiązywania z mocy art. 80 ust. 1 p.p.s.a. stanu wstrzymania wykonalności uchwał o ich wyborze do Zarządu Powiatu, podczas gdy zgodnie z art. 148 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt z mocą obowiązywania od dnia uprawomocnienia się wyroku (ex nunc), z mocy zaś art. 152 § 1 p.p.s.a. stan ustawowego wstrzymania wykonalności zostaje zniesiony z dniem wydania nieprawomocnego wyroku (ex nunc), co oznacza, że wyrok sądu administracyjnego nie działa wstecz i w rezultacie nie znosi z mocą ex tunc (tj. od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego) przewidzianego w art. 80 ust. 1 u.s.p. skutku wstrzymania wykonania uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, – art. 170 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że moc wiążąca prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące uchwały organu samorządu powiatowego, uprawnia do nieuwzględnienia stanu wstrzymania wykonalności tej uchwały przez okres od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego organowi samorządowemu do czasu jego uchylenia wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy charakter prawny normy art. 80 ust. 1 u.s.p. pozwala na zaliczenie tej regulacji do bezwzględnie obowiązujących oraz poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wobec mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 504/16, Zarząd Powiatu Słubickiego w składzie zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2016 r., [...], miał uprawnienie do podjęcia 26 kwietnia 2016 r. uchwały nr 183/16. Odpowiadając na skargę kasacyjną Powiat Słubicki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.; dalej "ustawa"), stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania uchwały uznanej za nieważną przez organ nadzoru trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny. Celem takiej regulacji – wstrzymanie wykonania uchwały, której nieważność została stwierdzona – jest to aby do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub wyroku, jeżeli została wniesiona na nie skarga do sądu administracyjnego, nie doszło do nieodwracalnych skutków lub powstania niepowetowanej szkody. W sprawie jej istotą jest czy po doręczeniu Powiatowi Słubickiemu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał o odwołaniu dotychczasowego starosty i wyborze nowego starosty i członków Zarządu Powiatu, Zarząd Powiatu w nowym składzie mógł działać do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi tego Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze, co sprowadza się do kwestii czy Zarząd Powiatu Słubickiego, powołany Uchwałą z 22 marca 2016 r., miał kompetencje po dniu 25 kwietnia 2016 r., tj. dniu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności uchwał z 22 marca 2016 r., do podejmowania uchwał, w tym Uchwały z 26 kwietnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2016 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z [...] kwietnia 2016 r. nie uzyskało waloru prawomocności, bowiem została wniesiona na nie skarga przez Powiat Słubicki, która została rozstrzygnięta pozytywnie dla tego Powiatu. Wyrokiem z 1 września 2016 rozstrzygnięcie to zostało bowiem uchylone, Naczelny Sąd Administracyjny zaś skargi kasacyjne oddalił wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. W sprawie oznacza to, że w okresie od 25 kwietnia 2016 r. – doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał o powołaniu starosty i członków Zarządu Powiatu Słubickiego - do czasu uprawomocnienia się wyroku uchylającego to rozstrzygnięcie z mocy art. 80 ust. 1 ustawy działanie Uchwał o powołaniu nowego składu Zarządu Powiatu było wstrzymane. Wstrzymanie wykonania Uchwał w sprawie odwołania i powołania powodowało to, że Zarząd w nowym składzie nie miał kompetencji do podejmowania uchwał, gdyż ta, przez okres zawieszenia, przysługiwała dotychczasowemu Zarządowi. Zasadnie zatem Wojewoda Lubuski uznał, iż Uchwała Zarządu Powiatu Słubickiego Nr 183/16 z 26 kwietnia 2016 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa – art. 80 ust. 1, co dawało mu podstawy do stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy. Nie było zatem podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z [...] maja 2016 r., bowiem kontrola legalności zaskarżonego aktu ma miejsce wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. W dacie zaś wydania tego rozstrzygnięcia, tj. [...] maja 2016 r., nie było jeszcze wyroku rozstrzygającego skargę na rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwał o powołaniu nowego Zarządu Powiatu, wyrok Wojewódzkiego Sądu zapadł 1 września 2016 r., a skarga kasacyjna od niego oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu z 29 grudnia 2016 r. Nie można zatem mówić też o jego prawomocności w dniu [...] maja 2016 r. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 p.p.s.a.