II SA/Gl 259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A.O. i D.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. (dalej Prezydent), wydaną w wyniku wznowienia postępowania, odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r. nr [...], znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. N. i W. H. pozwolenia na budowę "2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowanie atrialnej" na parcelach 1 i 2 położonych przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie, organ wyjaśnił, iż ze względu na brak oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią jej właściciele, będący inicjatorami postępowania nie mają przymiotu strony w tym w tym postępowaniu. Szczegółowo przeanalizował okoliczności mogące decydować o uzyskaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego, a tym samym i w postępowaniu nadzwyczajnym – wznowieniowym, w tym kwestię zacieniania działki sąsiedniej, odległości miejsc gromadzenia odpadów od granicy z tą działką oraz ewentualnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu. W odwołaniu z dnia [...] r. strony podniosły, iż wydając przedmiotową decyzję Prezydent nie przeanalizował wszystkich przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym z pkt. 1, 2 i 5 oraz postanowień art. 145 § 2 k.p.a. Wskazały w szczególności na błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji ze względu na zbyt bliskie usytuowanie miejsc parkingowych przy granicy z ich działką, co powoduje konieczność odsunięcia się, w przypadku prowadzenia przez nich budowy, na odległość 7 m od granicy. Niewłaściwie został także ustalona wysokość budynku, który zgodnie z planem miejscowym powinien mieć nie więcej niż 4, natomiast ma w rzeczywistości, ze względu na zainstalowanie na jego dachu pergoli, ma ponad 6 m. Pergola, w ocenie stron, powinna być wliczona do wysokości budynku. W takim przypadku następuje zasłanianie ich budynku. Naruszono przepisy przeciwpożarowe, bowiem zaprojektowany wjazd od strony ul. [...] uniemożliwia dojazd do budynku i urządzeń z nim związanych. Tego rodzaju naruszenie wiąże się także z lokalizacją przy granicy ich działki garaży, tarasu i pergoli na dachu budynku. Ponadto projekt budowlany, jak twierdzą, narusza postanowienia planu miejscowego z tej racji, że budynek został zakwalifikowany jako jednorodzinny atrialny, natomiast nie ma takiego charakteru. Powoduje to w konsekwencji kolizję z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości frontu działku budowlanej. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w całości, podzielając stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił w szczególności, iż żadna z przesłanek wznowieniowych, wskazana przez strony, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Odwołujący się nie podali żadnych argumentów na rzecz fałszywości dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne bądź też na to, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa (145 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a.). Natomiast rozważając problem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., w myśl której wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, Wojewoda, odnosząc się do argumentów strony mogących pozostawać w zakresie hipotezy tej normy (kwestia miejsc postojowych, wysokości budynku oraz bezpieczeństwa) uznał, iż nie znajdują one uzasadnienia. Odnosząc się do problemu miejsc postojowych organ odwoławczy stwierdza, że miejsca te, jak wynika z opisu technicznego, będą przykryte pergolą. Ponadto zgodnie z rysunkiem zagospodarowanie terenu, zawartego w projekcie budowlanym dotyczącym budynku B przedstawiającego, projektowane miejsca postojowe są zlokalizowane na obszarze działki nr 3, która znajduje się w odległości ponad 20,5 m od działki odwołujących się. Wobec tego nie są zlokalizowane w granicy ich działki. Zostały one zaprojektowane zgodnie z § 19 ust. 1 warunków technicznych oraz z § 10 ust. 7 pkt "a" planu miejscowego - dotyczącym wymaganej ilości miejsc postojowych, zgodnie z którym, dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustala się nakaz min. 2 miejsc postojowych, "przy czym ich ilość można bilansować łącznie z miejscami w garażu". W kwestii wysokości budynku Wojewoda podkreśla, iż zgodnie z definicją legalną "wysokości budynku", zawartą w § 6 warunków technicznych, wysokość budynku "mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (...) do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu (....)." W powołanym przez strony § 10 ust. 2 pkt 5a planu miejscowego, dotyczącym wysokości budynku atrialnego, wynika, iż dopuszcza się 1 kondygnację nadziemną jednakże wysokość budynku nie może mieć więcej niż 4m. Zgodnie z rysunkiem przedstawiającym elewację (rysunek nr 2 i 3), zawartym w projekcie budowlanym, budynek A posiada 1 kondygnację, a jego wysokość wynosi 3,75, zatem jest to zgodne z powołanym wyżej warunkiem. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 16 warunków technicznych, przez kondygnację rozumie się: "poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia." Wobec tego, ani pergola ani balustrada nie mogą być zaliczone do pojęcia kondygnacji budynku. Pergola jest budowlą ogrodową która ma charakter wyłącznie dekoracyjny, nie stanowi ona elementu, ani części budynku, zatem nie można zaliczać wysokości pergoli do wysokości budynku. Z uwagi na odległość między działką nr 1, a działką nr 4 wynoszącą więcej niż 8m, organ tut. stwierdza, że zjawisko zacieniania budynku skarżących i pomieszczeń w tym budynku przeznaczonych na pobyt ludzi nie wystąpi. W kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego - budynek spełnia wymogi zawarte w § 14 Warunków technicznych dotyczących zapewnienia dojść i dojazdów umożliwiających dostęp do drogi publicznej oraz zapewniających możliwość ochrony przeciwpożarowej. W skardze z dnia 26 lutego 2016 r. A. i D. O. (dalej: skarżący) podnieśli zarzut błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy tezy, iż : 1/ wznowienie postępowania dotyczy pozwolenia na budowę dla budynku A, natomiast w stosunku do budynku B skarżący nie wnieśli żadnych zastrzeżeń; 2/ projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie udzielenia H. N. i W. H. pozwolenia na budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowanie atrialnej na parcelach 1 i 2 położonych przy ul. [...] w T., spełnia normy dotyczące wysokości budynku, a także inne parametry określone w Miejscowym planie zagospodarowania, w tym dotyczące miejsc postojowych; 3/ przedmiotowe budynki znajdują się w zabudowie atrialnej. Jak wyjaśniają w uzasadnieniu skargi, wniosek o wznowienie postępowania dotyczył także tej części pozwolenia budowlanego, która obejmuje budynek B. To właśnie na tym budynku znajduje się pergola, powodująca zacienienie ich działki. Co do kolizji projektu budowlanego oraz pozwolenia z warunkami technicznymi oraz postanowieniami planu miejscowego skarżący powtarzają argumenty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Dotyczy to wysokości budynku, usytuowania miejsc postojowych oraz inny charakter budynku, aniżeli przyjęty przez organy. Jak stwierdzają, inwestycja realizowana na działce sąsiedniej nie ma charakteru zabudowy atrialnej. Pierwotnie określano tą inwestycje jako zabudowę bliźniaczą, co spotkało się z odmową wydania pozwolenia ze względu na sprzeczność z miejscowym planem. Natomiast ten sam projekt budowlany został przyjęty przez Prezydenta jako budynki w zabudowie atrialnej. Jednocześnie skarżący wskazują, że w pierwszym postępowaniu byli traktowani jako strony i doręczono im wydaną decyzję, z kolei w drugim postępowaniu, zakończonym zatwierdzeniem projektu budowlanego na budynek atrialny już nie mieli statusu strony, nie brali w nim udziału, jak również nie otrzymali decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta T. w sprawie odmowy uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. N. i W. H. pozwolenia na budowę "2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowanie atrialnej" na parcelach 1 i 2, położonych przy ul. [...] w T. Wniosek o wznowienie postępowania złożyli skarżący, będący właścicielami działki sąsiedniej o nr 5 i z tego faktu wywodzący swój interes prawny, tak w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia budowlanego, jak i w postępowaniu wznowieniowym. Zasadniczym zarzutem, otwierającym drogę do wznowienia postępowania we wskazanej wyżej sprawie, była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Skarżący, mający przymiot strony jak twierdzą, bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. Poza tym, w odwołaniu jak i w skardze, przywoływali inne zarzuty, związane generalnie rzecz ujmując z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: warunki techniczne) oraz Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] i [...] (dalej: plan miejscowy). W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, otwierającym możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, mającej przymiot trwałości. Zastosowany tryb wznowieniowy pozwala na uchylenie decyzji ostatecznej oraz ponowne rozpatrzenie sprawy i podjęcie orzeczenia merytorycznego pod warunkiem zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1, 145a i 145b k.p.a. i braku przesłanek negatywnych, określonych w art. 145 § 2 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe skład się z dwu etapów: wstępnego, w ramach którego badane są formalne wymogi wznowienia ( wśród nich kwestia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot mający status strony), oraz głównego, gdzie badane są przesłanki wznowieniowe. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie na wniosek właścicieli działki sąsiedniej w stosunku do działek budowlanych, mimo tego, iż w jego ocenie nie mają oni interesu prawnego, a więc nie są stronami. Zdaniem Sądu uczynił to prawidłowo w kontekście podnoszonego przesz nich zarzutu braku udziału w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia budowlanego. To, że Prezydent Miasta T. nie zapewnił im udziału w tym postępowaniu, nie doręczył także decyzji w sprawie pozwolenia, nie przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym w związku z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jeśli określony podmiot nie był traktowany jako strona w postępowaniu, a w jego ocenie ma interes prawny i ten argument jest podnoszony we wniosku o wznowienie, to organ powinien, po spełnieniu pozostałych formalnych wymogów, przejść do kolejnego etapu postępowania i na nim dopiero dokonać oceny interesu prawnego, kwestii zapewnienia czynnego udziału oraz konsekwencji związanych z brakiem udziału strony w postępowaniu. Najkrócej rzecz ujmując, wnioskodawca ma formalny interes prawny w otwarciu postępowania wznowieniowego po to, aby dokonać weryfikacji jego interesu materialnoprawnego oraz konsekwencji wynikających z jego naruszenia. Ocena interesu materialnoprawnego wymaga "powrotu" na etap postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia budowlanego, bowiem w postępowaniu wznowieniowym trzeba ustalić czy strona nie brała udziału w postępowaniu zwykłym. Inaczej rzecz ujmując, zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. wymaga spełnienia dwu warunków: po pierwsze – określony podmiot był stroną postępowania zwykłego; po drugie – podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu zwykłym bez własnej winy. Zdaniem organu I instancji, skarżący nie byli stronami postępowania zwykłego z tego względu, że ich działka nie pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji i stąd, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., organ ten stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. Nie jest jasne natomiast stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał decyzję o odmowie uchylenia w mocy, ale nie wskazał wyraźnie powodów takiego orzeczenia. Z uzasadnienia można wnosić, skoro przedmiotem oceny Wojewody [...] były przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt. 1,2 i 5 k.p.a., że zaakceptował decyzje pierwszoinstancyjną, jednak nie z powodu braku przymiotu strony skarżących w postępowaniu zwykłym i tym samym niespełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., ale z innych przyczyn, tj. ze względu na niespełnienie żadnej z pozytywnych przesłanek wznowieniowych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem Wojewody [...] w sposób oczywisty nie zaistniały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 5 k.p.a. Nie wykazano, aby dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe bądź decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, jak również nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie jest jasne stanowisko organu odwoławczego co do przesłanki wskazanej w pkt. 5 art. 145 § 1 k.p.a., której niespełnienie powodowało odmowę uchylenia decyzji z 26 lipca 2011 r., a w szczególności co do statusu skarżących w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu nie ma to jednak istotnego znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przez organy orzekające w sprawie wznowieniowej. Stosownie do art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. organ prowadzący postępowanie wznowieniowe wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wobec tego, stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej skutkuje koniecznością odmowy jej uchylenia. Przyjdzie przy tym zauważyć, że nawet w przypadku uznania skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na budowę 2 budynków mieszkalnych w zabudowie atrialnej na działkach sąsiadujących z działką należącą do skarżących, brak byłoby podstaw do uchylenia tej decyzji, bowiem nie wykazano, iż mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. W trakcie postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji dokonano oceny zarzutów skarżących, które mogły świadczyć o oddziaływaniu inwestycji na ich działkę (ograniczenie możliwości jej zagospodarowania), dotyczących kwestii zacieniania, odległości miejsc gromadzenia odpadów od granicy z działką sąsiednią, liczby miejsc postojowych oraz wysokości budynku i wynik tej oceny był negatywny. Innymi słowy rzecz ujmując, projektowana inwestycja jest w tym zakresie zgodna z prawem. Natomiast w myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić trzeba, iż w istocie rzeczy mają one charakter odwoławczy, stąd mogą podlegać ocenie w kontekście postępowania wznowieniowego o ile wiążą się z przesłankami wznowienia. W takim też zakresie kwestie dotyczące wysokości budynku oraz lokalizacji miejsc postojowych były przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie i nie stwierdzono, aby projekt budowlany i pozwolenie budowlane pozostawało w kolizji z przepisami prawa budowlanego oraz planem miejscowym. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku