II OSK 373/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 696/16 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 696/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt. 8 ustawy prawo budowlane, poprzez ustalenie, iż wykonywane roboty budowlane, których dotyczy niniejsze postępowanie należy kwalifikować jako nadbudowę, mimo iż noszą one znamiona remontu; 2. art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy prawo budowlane i art. 28 ustawy prawo budowlane, poprzez uznanie, iż w stosunku do wykonanych robót budowlanych należy wydać decyzję - nakaz rozbiórki, albowiem roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów ustawy prawo budowlane, nakazuje uznać, iż wykonywane roboty budowlane z uwagi na fakt, iż stanowią remont nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zdjęć obiektu budowlanego, dołączonych do pisma strony z dnia 11 lutego 2016r. w ramach prowadzonych robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym wykonano prace polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy użyciu nowych wyrobów budowlanych. Bezspornym jej zdaniem w sprawie pozostaje, iż wszelkie roboty prowadzone były w istniejącym budynku gospodarczym - przyznaje to sam organ pierwszej instancji - wskazując, iż w substancji istniejącego budynku gospodarczego możliwym jest stwierdzenie, które z elementów obiektu stanowią starą materię, a które nową. Stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane, pod pojęciem "remontu" rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tym samym kluczowym dla zakwalifikowania konkretnych robót budowlanych jako remontu lub innego rodzaju robót, pozostaje ustalenie czy roboty prowadzone są w ramach istniejącego budynku. E. R. podała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego od podstaw, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w ramach przedmiotowej inwestycji, albowiem poszczególne, istniejące elementy obiektu zastąpione zostały nowymi, o takich samych parametrach technicznych. Najistotniejsze pozostaje jednak, iż wszystkie prace prowadzone były na istniejącym obiekcie budowlanym i prowadziły do odtworzenia jego pierwotnej substancji, przy czym nie była to budowa od podstaw lecz w ramach istniejącej zabudowy. Niewiadomym, dla strony, pozostaje dlaczego organ I instancji doszedł do wniosku, iż w "rozumieniu inwestora można rozebrać cały budynek do fundamentów i wymurować w miejsce rozebranych ścian nowe elementy i takie roboty budowlane należałoby zakwalifikować jako remont". Stwierdzenie powyższe stanowi absolutne wypaczenia stanowiska inwestora zawartego we wniosku o umorzenie postępowania z dnia 3 lutego 2016r. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, iż sytuacje w których dochodzi do rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego a następnie jego całościowego odtworzenia na nowo i to przy zachowaniu dotychczasowych parametrów technicznych, stanowiły wielokrotnie przedmiot analizy sądów administracyjnych, które zgodnie uznają, iż takiego stanu nie można kwalifikować jako remontu. Jednakże taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem czynności polegające na odtworzeniu ściany, a nawet ścian w istniejącym obiekcie budowlanym nie mogą być kwalifikowane jako budowa nowego obiektu (w przedmiotowej sprawie nadbudowa). Trudne do zaakceptowania jest twierdzenie organu, iż prace na istniejącej kondygnacji budynku to nadbudowa. Dlatego mając powyższe na uwadze, organ I instancji winien uznać, iż prowadzone roboty budowlane, kwalifikować należy jako remont, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych jako remontu, wykluczyłaby możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Z tych też względów skargę kasacyjną należy uznać za zasadną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie prawa materialnego, a zatem stan faktyczny nie jest kwestionowany, został on należycie ustalony przez organy orzekające w sprawie i prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji. Przypomnieć należy, że w 2014 r. E. R. wykonała w budynku gospodarczym roboty budowlane polegające na rozbiórce konstrukcji drewnianej dachu wraz z pokryciem, trzech ścian zewnętrznych piętra z pustaków żużlowych i cegły pełnej wraz ze stolarką otworową – dwóch okien i drzwi (w całości) i części czwartej ściany budynku. Zatem z piętra przedmiotowego budynku pozostał niewielki kawałek jednej ściany. Następnie w miejscu rozebranych ścian zewnętrznych wymurowano ściany grubości 24 cm z bloczków gazobetonowych do wysokości rozebranych ścian, wykonano wieniec, nowej konstrukcji dachu (w części o innym spadku niż pierwotnie) i pokrycie, wstawiono stolarkę okienną na poziomie piętra, ocieplono i otynkowano budynek, wykonano drugi komin. Istota sporu w niniejszej sprawie jak i zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego jak należy zakwalifikować opisane roboty budowlane. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jest to remont nie wymagający pozwolenia na budowę, zdaniem organów nadzoru budowlanego obu instancji jak i sądu wojewódzkiego wykonane prace przekraczały zakres remontu i mogły być wykonane tylko w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Na marginesie tylko podnieść należy, że nawet gdyby przyjąć wersję inwestora, z czym nie można się zgodzić i o czym będzie poniżej to i tak prace polegające na remoncie podlegały wówczas zgłoszeniu ich wykonania organowi architektoniczno-budowalnemu na podstawie art. 30 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego i obowiązku tego skarżąca nie dopełniła. Legalizacja takich robót odbywałaby się zatem podobnie z tym, że na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego nie jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 48 ust. 2 tego prawa . Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane, pod pojęciem "remontu" rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont to zatem nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Nie mamy do czynienia z remontem jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego piętra budynku choć z wykorzystaniem niewielkiego elementu pozostałym po poprzednim obiekcie. Wykonano zupełnie nowe części budynku w miejsce dotychczas istniejących, powstała nowa substancja budowlana. W przedmiotowej sprawie ewidentnie nie mamy do czynienia z remontem ale z rozbiórką piętra i jego odbudową. Nie można przecież remontować czegoś co przestało istnieć. Z tych względów zarzut naruszenia art.3 pkt. 8 ustawy prawo budowlane jest niezasadny. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej reguły zostały określone właśnie w przepisach art. 29-31 ustawy i są one jedynymi prawnie dopuszczalnymi odstępstwami. Wyjątki te mają charakter listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Odbudowa obiektu budowlanego jak trafnie zauważył sąd I instancji i organy nadzoru budowlanego nie zalicza się do wskazanych wyjątków, zatem brak jest przesłanek aby uznać, iż w niniejszym stanie faktycznym nie było wymagane uzyskanie przez E. R. pozwolenia na budowę. Dlatego należy stwierdzić, że wzniesienie trzech ścian i dachu odbudowanego obiektu odbyło się od podstaw, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem przez skarżącą przepisu art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] chcąc legalizować samowolę budowlaną nałożył na skarżącą kasacyjnie postanowieniem z [...] listopada 2015 r. obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów. Skarżąca jednak nie przedstawiła wymaganych dokumentów. Z tych względów orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - samowolnie odbudowanej części budynku gospodarczego - było uzasadnione. Dlatego zarzut opisany w punkcie 2. skargi kasacyjnej jest także niezasadny. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.