II OSK 74/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 564/16 o odrzuceniu skargi J. L. na czynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania pisma w sprawie wykonania określonych robót budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 564/16, odrzucił skargę J. L. na czynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania pisma w sprawie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Śląski WINB w Katowicach, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wobec nieuzupełnienia braku formalnego pisma z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie wykonania określonych robót budowlanych, tj. w wyniku niepodpisania tegoż pisma przez wnoszących zgodnie z wymogami prawa oraz niewskazania, czy pismo to stanowi skargę do Sądu na decyzję z dnia 8 stycznia 2016 r., a także w następstwie nieprzedłożenia aktu zgonu E. L., pozostawił przedmiotowe pismo bez rozpoznania. J. L. wniósł skargę na wyżej wymienioną czynność organu z dnia 29 kwietnia 2016 r. Sąd dalej wskazał, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Za dopuszczalną uznaje się skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Sąd podkreślił, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę. Oznacza to w konsekwencji, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Natomiast skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, powołanych do kontroli określonej działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu, co znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądowym (gdzie najpierw uznano, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania przyjmuje formę decyzji - a później, że jest to forma postanowienia), upowszechnił się pogląd, poparty jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie pisemnie zawiadomić wnioskodawcę. Zatem pozostawienie podania bez rozpoznania nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy sprawy w inny sposób. W konsekwencji skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. Zaskarżone pismo nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani nie jest jednym z postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a. Nie można je również zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca wykluczył możliwość zaskarżenia tego typu czynności do sądu. Wyłączył bowiem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Sądowa kontrola aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie obejmuje czynności i aktów podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, uregulowanego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona czynność nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącego pismo nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Tym samym złożoną skargę, jako niepodlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, należało odrzucić na podstawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd dodał również, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie oznacza, że strona nie ma możliwości skutecznego zaskarżenia braku działania organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I GSK 485/07 wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli wniosek spełniał kryterium kompletności, jego autor może złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne a zatem, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Podobny pogląd zaprezentował skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 przyjmując, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. J. L. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia zarzucił mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 oraz 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo, że przedmiotem zaskarżenia była de facto bezczynność organu polegająca na nienadaniu sprawie biegu, nie zaś czynność materialnoprawna zawierająca się w pozostawieniu podania w aktach sprawy na skutek nieuzupełnienia jego braków formalnych i w związku z powyższym sprawa podlegała kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący kwestionuje fakt nieuzupełnienie braków formalnych swojego pisma, podnosząc, że złożył właściwy pod nim podpis w terminie i domaga się merytorycznego zbadania zasadności swojego żądania. Zatem sprawa bez wątpienia mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego – art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 oraz 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazał, że skarga winna być zakwalifikowana jako skarga na bezczynność organu i podlegać rozpoznaniu przez Sąd. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg w przypadkach enumeratywnie wyliczonych prawnych form działania administracji publicznej oraz bezczynności organów administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 p.p.s.a. skutkującej odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki badając dopuszczalność skargi trafnie ocenił, że skarga nie została złożona w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Z treści skargi wynika, że skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 kwietnia 2016 r., którym organ poinformował strony, że wobec nieuzupełnienia braku formalnego pisma z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie wykonania określonych robót budowlanych, pozostawił przedmiotowe pismo bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, strona skarżąca zakwestionowała w skardze zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma i wskazała na bezprawne działanie organu w tym zakresie, argumentując to tym, że sporne pismo z dnia 10 marca 2016 r. zostało podpisane przez wszystkie składające go strony, a z przepisów prawa nie wynika wymóg aby pismo zostało podpisane czytelnym podpisem. Strona skarżąca podniosła również, że pismo zawiera wszystkie wymogi stawiane przez Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że skarżący nie zgodził się z takim sposobem zakończenia postępowania. Stwierdzić również należy, że w skardze kasacyjnej nie zostało podważone ustalenie, że skarga dotyczy pisma Śląskiego WINB z dnia 29 kwietnia 2016 r. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, treść skargi nie zawierała argumentacji pozwalającej Sądowi na jej zakwalifikowanie jako skargi na bezczynność organu administracji. W konsekwencji należało się zgodzić ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd Wojewódzki w postanowieniu, że będące przedmiotem zaskarżenia pismo organu nie jest decyzją administracyjną, jak również nie stanowi aktu bądź czynności, objętych regulacją art. 3 § 2 pkt 2-9 p.p.s.a. i z tego względu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a., strona może powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków formalnych. Jeżeli natomiast w przekonaniu strony niezasadnie wzywano o uzupełnienie wniosku i bezpodstawnie pozostawiono podanie bez rozpoznania, to wówczas może złożyć skargę na bezczynność organu administracji. Jak trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.