I OSK 2167/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3522/15 w sprawie ze skargi H. B. i J. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3522/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. B. i J. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2013 r. [...]. Postanowieniami tymi odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Mazowieckiego z [...] listopada 2006 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia przez Gminę P. prawa własności działek nr [...] i [...], położonych w P., posiadających nieuregulowany stan prawny, o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i złożeniu go do depozytu sądowego na 10 lat. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpili H. B. i J. B. Odmowa wszczęcia postępowania została uzasadniona brakiem przymiotu strony wnioskodawców, przy tym powołany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1002/08. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd oddalił skargę H. B. i J. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty Pułtuskiego z [...] listopada 2006 r. z odwołania H. B., J. B. i K. S. z uwagi na to, że odwołujący nie mają przymiotu strony, bowiem nie posiadają tytułu własności działek objętych decyzją Starosty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego podniesiono, iż wywłaszczenie działek nr [...] i [...] doprowadziło do przesunięcia i faktycznego uszczuplenia działek skarżących, sąsiadujących z wywłaszczonymi, a także że organy obu instancji nie uwzględniły, że J. B. aktem notarialnym z 25 czerwca 2009 r. nabył działkę nr [...], zatem jest jej obecnym właścicielem, co daje mu interes prawny. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał wyrok tegoż Sądu z 16 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1002/08, rozstrzygającego kwestię braku tytułu prawnego H. B. i J. B., stwierdzając, iż podziela pogląd i argumentację tego Sądu, którą przytoczył. Odnosząc się natomiast do aktu notarialnego z 25 czerwca 2009 r., na mocy którego J. B. nabył od K. S. i T. G. udziały po ¼ w działce nr [...], Sąd wyjaśnił, iż z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, iż rodzina S. nie dysponowała żadnym tytułem prawnym do działki nr [...], która ma odpowiadać obecnej działce nr [...], nadto że z powództwa Gminy P. toczy się postępowanie przeciwko J. B. o wydanie tej działki co potwierdza jej nieuregulowany stan prawny. Wojewódzki Sąd uznał, że skoro skarżący nie byli właścicielami działek nr [...] i nr [...] to organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania nadzorczego do decyzji z [...] listopada 2006 r. na wniosek podmiotów niemających interesu prawnego do wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. B. i J. B., reprezentowani przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie w szczególności: a) naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie błędnej przesłanki stanu faktycznego, iż decyzja wywłaszczeniowa Starosty Pułtuskiego dotyczyła nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wbrew ustaleniom zawartym w treści aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 25 czerwca 2009 r., z którego wprost (treść zawarta w § 3.1.) wynika, iż skarżący jest aktualnie właścicielem działki nr [...], dawniej nr [...], objętej postępowaniem wywłaszczeniowym oraz wskazuje właścicieli działki nr [...] na dzień prowadzenia postępowania w przedmiocie decyzji wywłaszczeniowej, b) naruszenia art. 21 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita chroni własność a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, przez przyjęcie de facto wykładni, iż tylko ujawnione w księdze wieczystej prawo własności nieruchomości podlega konstytucyjnej ochronie i daje właścicielowi legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu wywłaszczeniowym; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie dotyczy art. 133 §1 p.p.s.a. przez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dowodu zgłoszonego przez stronę z treści dokumentu urzędowego na okoliczność posiadania tytułu prawnego do nieruchomości objętej wywłaszczeniem przez osoby wymienione w akcie notarialnym oraz dokumentów znajdujących się w ewidencji gruntów; 3. naruszenie art. 145 §1 pkt 4 oraz pkt 5 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez pominięcie oceny treści zawartej, w szczególności dokumencie urzędowym wymienionym akcie notarialnym, wskazującym, iż ustalenia organu dotyczące braku możliwości określenia, kto jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości były nieprawidłowe. Powyższy zarzut może zostać zakwalifikowany jako naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna H. B. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu z 18 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3522/15. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania jest podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a., tj. każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z zasady krąg podmiotów mający przymiot strony w postępowaniu o wzruszenie decyzji ostatecznej, w tym stwierdzenie jej nieważności, jest taki sam jak w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją, która ma być poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym. W przypadku gdy przedmiotem sprawy była nieruchomość stroną postępowania, tj. podmiotem, który ma w postępowaniu interes prawny, jest ten kto legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Postępowanie czy to zwykłe czy o wzruszenie decyzji ostatecznej dotyczącej nieruchomości może być zatem wszczęte przez podmiot, który posiada tytuł prawny do nieruchomości. Brak takiego tytułu pociąga za sobą brak przymiotu strony, czego konsekwencją jest odmowa wszczęcia postępowania. W sprawie skarżący kasacyjnie J. B. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pułtuskiego z [...] listopada 2006 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości w P., działek nr [...] i [...]. Zasadnie organy i Wojewódzki Sąd powołały w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1002/08, wydany w sprawie zwykłej, bowiem ze skargi na decyzję wydaną na skutek odwołania m.in. skarżącego kasacyjnie J. B. od ww. decyzji Starosty Pułtuskiego z [...] listopada 2006 r. W wyroku tym Wojewódzki Sąd uznał, że nie ma on przymiotu strony w postępowaniu wywłaszczeniowym z uwagi na brak tytułu prawnego do ww. działek. Wyrok ten jest wiążący (art. 170 p.p.s.a.), zatem ocena w nim wyrażona może się stać nieaktualna tylko gdy po jej wydaniu zajdą okoliczności faktyczne lub prawne, które mogą spowodować jej dezaktualizację. Jeżeli idzie o działkę nr [...] żadne takie okoliczności nie wystąpiły, natomiast jeśli idzie o działkę nr [...] to za taką strona skarżąca podaje akt notarialny zawarty 25 czerwca 2009 r., zatem już po wydaniu wyroku. Akt ten dotyczy nabycia przez skarżącego udziału w działce nr [...]. Akt ten jakkolwiek został zawarty po wydaniu wyroku z 16 grudnia 2008 r. to jednak wyrok ten przesądził, że tytuł prawny do działki nr [...] nie tylko nie służył skarżącemu kasacyjnie, ale również innym osobom, a działka miała nieuregulowany stan prawny. Wojewódzki Sąd w wyroku z 2008 r. wyraźnie bowiem podkreślił, iż nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd Rejonowy w P., który stwierdził, że działka nr [...] pozostaje własnością spadkobierców po J. S. Skoro zatem zostało przesądzone, że do działki tej nie było tytułu prawnego już 16 grudnia 2008 r. nie mogła ona być zbyta przez osoby tego tytułu nieposiadające. Nadto toczy się co do niej postępowanie o jej wydanie przez skarżącego Gminie P.. W kwestii stanu prawnego działki nr [...] nadal jest aktualna ocena zawarta w wyroku z 16 grudnia 2008 r. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku, iż odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego była zgodna z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.