II SA/Lu 146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy ogrodzeniu zlokalizowanym pomiędzy działkami nr [...] położonymi w miejscowości S., gm. M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem I instancji było ogrodzenie o długości 6,55 m, znajdujące się na działce nr ewide[...] położonej w miejscowości S., gm. M. pomiędzy istniejącą wiatą zlokalizowaną przy granicy z działką nr ewide[...], a istniejącym budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym ścianą przy tej działce. Przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało w latach 80-tych, a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Budowa ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W okresie obowiązywania ww. przepisów Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę tylko wobec ogrodzeń usytuowanych od strony ulic i placów, a nie usytuowane pomiędzy prywatnymi działkami, tak jak to ma miejsce w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu A. B. organ wskazał, że nadbudowa ogrodzenia z 2,20 m na 3,70 m stanowiącego jednocześnie tylną ścianę wiaty garażowej, stanowi przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB w J. L.. W tej sprawie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 listopada 2015 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 3 września 2015 r. i przekazał do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Jak wskazał organ , w czasie gdy sporne ogrodzenie było budowane , nie było wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Wykonane przy tym ogrodzeniu czynności stanowią bieżącą konserwację, która nie podlega unormowaniom ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego. Dlatego też – zdaniem organu odwoławczego – postępowanie prawidłowo zostało umorzone przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W skardze na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżący A. B. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy Nadzoru Budowlanego – w szczególności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego dotyczącego ogrodzenia zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] na całej długości od budynku mieszkalnego do stodoły oraz rozpatrzenia sprawy wg przedmiotu określonego złożonym wnioskiem". Skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 48, 49b i 51 ustawy prawa budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie podzieliły postępowanie, pomimo wyraźnego związania spraw. Ogrodzenie stanowi bowiem jednocześnie nośną i tylną ścianę wiat garażowych, która oparta jest na podwyższonym ogrodzeniu, m.in. na słupach ogrodzeniowych. Całe ogrodzenie ma długość około 14 m, natomiast organ zawęził prowadzone postępowanie do ogrodzenia o długości 6,55 m. Ponadto dodał, że przedmiotem zainicjowanego przez niego postępowania było rozpatrzenie zgodności rozbudowy wiat garażowych i ogrodzenia o wysokości powyżej 2,27 m, 2,35 m, 2,39 m. W ocenie skarżącego ogrodzenie zostało podwyższone, w miejsce istniejących słupów o wysokości 2,20 m zainstalowano wyższe, o wysokości 3,70 m. Doszło zatem do przebudowy ogrodzenia i wiat, co zmieniło zasadniczo warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, wielkość i układ obciążeń. "Organy nadzoru budowlanego starają się zatem ominąć w każdym z prowadzonych postępowań sprawę ogrodzenia na odcinku zasłoniętym wiatami garażowymi". Skarżący uważa, że postępowanie prowadzone było niezgodnie ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2016 r. skarżący A. B. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Do pisma dołączył kserokopię decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2016 r. na okoliczność, że przedmiotem postępowania organów były wiaty garażowe W. Ż., a nie pozostała część ogrodzenia. Według skarżącego organy powinny prowadzić postępowanie w stosunku do całego ogrodzenia o długości około 23 m, którego dotyczył jego wniosek o wszczęcie postępowania. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia 30 października 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przy ogrodzeniu zlokalizowanym pomiędzy działkami nr [...] położonymi w miejscowości S., gmina M.. W niniejszej sprawie z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 21 września 2015 r., szkicu i z dokumentacji fotograficznej (k. 9 - 10 akt admin.) wynika, że sporne ogrodzenie składa się ze stalowych słupków, do których przytwierdzone są rygle drewniane i wypełnienie z paneli ściennych z tworzywa sztucznego oraz w dalszej części wypełnienie z płyty pilśniowej. Wszystkie te elementy zamocowane są od strony działki nr [...], zaś od strony działki nr [...] wypełnienie stanowią deski. Organ I instancji wskazał, że wysokość ogrodzenia wynosi od 2,27 m do 2,39 m. Nie została natomiast wskazana wysokość słupków, które jak wynika z fotografii są różnej wysokości, wykazują też różny stopień zużycia. Wskazywałoby to na fakt, że uczestnik postępowania wykonywał roboty budowlane w szerszym zakresie niż wynika to z jego oświadczenia, tj. jedynie przykręcenia paneli i płyty pilśniowej latem 2015 r. Przedmiotowe ogrodzenie jak wskazał W. Ż. – zostało wybudowane około 30 lat temu przez jego ojca. Powyższe ustalenia zostały zakwestionowane przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jednak należy zauważyć, że skarżący nie wskazał innych w tym zakresie ustaleń, a jedynie ogólnie podniósł w odwołaniu, że deski ogrodzeniowe widoczne na zdjęciach jako elementy poziome są świeże i wykonane zostały w celu podwyższenia ogrodzenia oraz zmiany kubatury wiaty. Natomiast w miejscu dotychczasowych słupów ogrodzeniowych o wysokości około 2,20 m zainstalowane zostały nowe, znacznie wyższe. Organy przyjęły, że ogrodzenie powstało pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), będącego przepisem przejściowym, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie z § 44 ust. 1 pkt. 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 nr 8 poz. 48 ze zm.) wynika, że uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie wykonywania stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych , z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń. W ocenie organu odwoławczego wykonane przy przedmiotowym ogrodzeniu czynności stanowią bieżącą konserwację, która nie podlega unormowaniom ustawy Prawo budowlane. Jednakże wbrew twierdzeniu organów obu instancji okoliczność ta nie została wyjaśniona w sposób należyty. Nie wyjaśniono bowiem czy od strony działki nr [...] nie doszło do wybudowania ogrodzenia. Jak wynika ze szkicu sytuacyjnego i dokumentacji fotograficznej na działce nr [...], należącej do skarżącego istnieje ogrodzenie ze starych desek. Należało zatem w protokole oględzin wskazać czy jest to jedno ogrodzenie czy istnieje między nimi jakaś odległość. Protokół oględzin jest bardzo lakoniczny i nieczytelny. Uczestnik postępowania przyznał, że przy tym ogrodzeniu wykonywał roboty latem 2015 r. Zadaniem organów nadzoru budowlanego było ustalenie zakresu tych robót i odpowiednie ich zakwalifikowanie. Jeżeli nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a z takiego obowiązku są zwolnione wszystkie budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 oraz jeżeli z art. 30 ust. 1 nie wynika, że dane zamierzenie budowlane wymaga dokonania zgłoszenia, oznacza to, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane bez jakiejkolwiek zgody i akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tych przypadkach ustawodawca zrezygnował z wszelkich form reglamentacji administracyjnoprawnej, tym samym w pełni urzeczywistniając zasadę wyrażoną w art. 4 wskazanej ustawy. Jednak realizacja prawa zabudowy bez ingerencji organów administracji publicznej wymaga od inwestora, aby swoje zamiary inwestycyjne realizował na gruncie, mając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11) oraz, żeby odbywało się to zgodnie z przepisami prawa (nie tylko budowlanego). W przeciwnym razie inwestor musi się liczyć z możliwością ingerencji organów nadzoru budowlanego (A. Gliniecki (red), Prawo budowlane. Komentarz, W. 2012 r., Wyd. Lexis Nexis, s. 274). Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Oznacza to, że ogrodzenie wybudowane wewnątrz działki i ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że posiadają wysokość powyżej 2,20 m. Mając zatem na uwadze ustalenia faktyczne sprawy wskazać należy, że taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem sporne ogrodzenie ma wysokość 2,35m do 2,39 m. Niezależnie od powyższego, każdy obiekt budowlany musi spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach. Sąd uznał, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące zaniechania przez organy podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz ograniczenia postępowania do części ogrodzenia zasługują na uwzględnienie. Organy nie wyjaśniły w sposób należyty jaką długość ma sporne ogrodzenie. Było to konieczne wobec faktu, że sam skarżący wskazuje, że ma ono długość 14 m ( str. 3 skargi), zaś ze szkicu znajdującego się w aktach administracyjnych PINB.SIO.M-ce.7356/I-2/15/16 ( k. 12) wynika, że ogrodzenie to ma długość ponad 23 m. Nie wyjaśniono także czy na całej długości ogrodzenia W. Ż. wykonywał roboty budowlane, które spowodowały podwyższenie ogrodzenia powyżej 2,20 m. Ponadto organ rozdzielając sprawy na dwie powinien szczegółowo uzasadnić tą kwestię i wyjaśnić stronie motywy jakimi kierował się podejmując taką decyzję. W ocenie Sądu brak było także podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odnosząc się do pierwszej części przepisu, należy wskazać, że jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga a contario sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Podstawą prawną umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W ocenie składu orzekającego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kontrolowanym postępowaniu przez orzekające w sprawie organy, by na podstawie tak zgromadzonego materiału sprawa mogła być zakończona umorzeniem postępowania. Nie można bowiem przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa budowlanego i leżało we właściwości organu. Należy podkreślić, iż jeśli podmiot uprawniony do żądania nakazu rozbiórki ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę nakazania rozbiórki. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że nadbudowa ogrodzenia spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska oraz wielkość i układ obciążeń uznać należy, że skarżący w żaden sposób ich nie uzasadnił i są one dla Sądu niezrozumiałe. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ). O kosztach Sąd orzekał na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy . Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.