II SA/Ke 225/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na czynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę. T.S. złożył 13 listopada 2015 r. wniosek o przyznanie ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej wskazując symbol podklasy działalności gospodarczej określony zgodnie z PKD: 69.10. Z Działalność prawnicza. Pismem z 9 grudnia 2015 r., Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy poinformował, że wniosek o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej został rozpatrzony negatywnie, z tego powodu, że T.S. od 20 lipca do 20 grudnia 2015 r. odbywał staż na stanowisku asystenta prawnego i po zakończeniu stażu winien zostać zatrudniony przez pracodawcę, u którego odbywał staż. W dniu 21 grudnia 2015 r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynęło wezwanie T.S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie czynności z zakresu administracji publicznej w postaci odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej i przyznanie tych środków. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w J. podał, że T.S. 15 maja 2015 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, posiadająca wykształcenie wyższe prawnicze. Niezwłocznie po rejestracji ustalono dla niego II profil, a następnie opracowano Indywidualny Plan Działania. Jednym z działań określonych w IPD była propozycja stażu, w celu nabycia praktycznych umiejętności związanych z zawodem wyuczonym. Ta forma wsparcia została zaproponowana i zrealizowana przez PUP w J.. Na podstawie zawartej bowiem [...] umowy w sprawie odbywania stażu przez bezrobotnego - w ramach projektu Aktywizacja osób młodych pozostających bez pracy w powiecie j. (I) realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego - w okresie od 20 lipca 2015 r. do 20 grudnia 2015 r., T.S. odbywał staż na stanowisku asystent prawny. Podstawą do zawarcia ww. umowy był wniosek o zawarcie umowy o zorganizowanie stażu dla osób bezrobotnych, w którym w punkcie 4 organizator zadeklarował zatrudnienie bezrobotnego po odbyciu stażu na okres nie krótszy niż 4 miesiące. W punkcie 5 wniosku organizator stażu wskazał T.S. , jako kandydata do odbycia stażu. Na okoliczność spełnienia powyższego warunku organizator stażu 15 lipca 2015 r. podpisał promesę zatrudnienia beneficjenta stażu, gdzie zadeklarował zamiar zatrudnienia T.S. bezpośrednio po okresie odbycia stażu na okres, co najmniej 4 miesięcy. Dalej organ zaznaczył, że 21 grudnia 2015 r. tj. bezpośrednio po odbytym stażu T.S. złożył oświadczenie, iż po zakończeniu odbywania stażu pracodawca zaproponował mu umowę o pracę, jednak odmówił on jej zawarcia z uwagi na to, że podejmuje własną działalność gospodarczą. Dyrektor stwierdził, że możliwość wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej wynika z art. 46 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem organu użycie w tym przepisie zwrotu "może" oznacza, że przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej należy do tzw. sfery uznania administracyjnego, a przy rozpatrywaniu wniosku bezrobotnego w tym przedmiocie, organ winien wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale przede wszystkim racjonalne i efektywne wykorzystanie środków publicznych. Ponieważ wnioskodawca otrzymał pomoc w ramach stażu, a organizator stażu zobowiązał się do jego zatrudnienia po zakończeniu jego odbywania, organ dbając o efektywne wydatkowanie już zaangażowanych środków publicznych (przyznane i wypłacone stypendium z tytułu odbywania stażu oraz zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania stażu), musiał rozpatrzyć negatywnie wniosek o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ uznał, że odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej wynikała jedynie z troski i dbałości o rzetelne i racjonalne wydatkowanie środków Funduszu Pracy, ponieważ zawierając umowę z pracodawcą o organizację aktywnej formy przeciwdziałania bezrobociu (np. o organizację stażu) Powiatowy Urząd Pracy zakłada, iż przyniesie ona realne rezultaty, w tym przypadku w postaci zatrudnienia po odbytym stażu. Angażowanie kolejnych środków publicznych, przy braku efektywności już wydatkowanych środków na aktywizację tego samego bezrobotnego stanowiłoby także rażące naruszenie zasad wynikających z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240 z późniejszymi zm.). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na czynność z zakresu administracji publicznej z 9 grudnia 2015 r., T.S. zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9aa ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o finansach publicznych, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i pominięciu okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, przejawiającym się w: — uznaniu, że odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej wynikająca z uprzedniego zawarcia przez Dyrektora PUP w J. umowy o organizację stażu z przyszłym pracodawcą stażysty zawierającej promesę zatrudnienia stażysty po odbyciu stażu na okres co najmniej 4 miesięcy jest rzetelnym, racjonalnym i efektywnym wydatkowaniem środków z Funduszu Pracy na aktywizację osoby bezrobotnej, w sytuacji gdy w kontrrelacji powyższego do pomocy w postaci jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w formie Kancelarii Radcy Prawnego, to przeznaczenie środków z Funduszu Pracy na założenie wskazanej działalności gospodarczej w zaistniałym stanie faktycznym sprawy jest racjonalnym i efektywnym działaniem zmierzającym do skutecznej aktywizacji osoby bezrobotnej, bowiem prowadzi do uzyskania najlepszego efektu z poczynionego nakładu, oraz jest odpowiednią metodą służącą osiągnięciu ustawowego celu aktywizacji osoby bezrobotnej i prowadzi w konsekwencji do realnego rezultatu, jakim jest skuteczna aktywizacja zawodowa bezrobotnego, rozumiana zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9aa ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jako działania mające na celu podjęcie i utrzymanie przez bezrobotnego odpowiedniej pracy lub działalności gospodarczej i przejawiająca się w pełnym i produktywnym zatrudnieniu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy; - uznaniu, że przyznane wnioskodawcy uprzednio stypendium z tytułu odbywania stażu oraz zwrot kosztów dojazdu do miejsca odbywania stażu wyklucza dodatkową pomoc finansową z Funduszu Pracy z uwagi na to, iż wydatkowane już środki byłyby rozdysponowane nieefektywnie, w sytuacji gdy w zaistniałym stanie faktycznym efektywnym wydatkowaniem środków z Funduszu Pracy było zarówno udzielenie bezrobotnemu stypendium stażowego oceniane na dzień przyjęcia przez skarżącego propozycji stażu, jak również przyznanie bezrobotnemu określonej przez organ puli wnioskowanych środków na podjęcie działalności gospodarczej poprzedzone co najmniej rzeczowym i merytorycznym rozpoznaniem wniosku bezrobotnego o przyznanie powyższych środków oceniane z uwzględnieniem zaistniałych okoliczności na dzień złożenia tego wniosku; - art. 7, 8 i 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co polegało na nierozpatrzeniu stanu faktycznego sprawy i odgórnym uznaniu, że z uwagi na odbywanie stażu przez wnioskodawcę, oraz na promesę zatrudnienia stażysty po odbyciu stażu na okres co najmniej 4 miesięcy, wniosek o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej winien być rozpoznany negatywnie, co w dalszej kolei godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie: - § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej w zw. z art. 46 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie uwzględnienia wniosku skarżącego o dofinansowanie działalności gospodarczej z powołaniem się na okoliczność odbywania stażu przez wnioskodawcę, oraz na promesę zatrudnienia stażysty po odbyciu stażu na okres co najmniej 4 miesięcy, w sytuacji gdy powyższe okoliczności które legły u podstaw odmowy uwzględnienia wniosku nie mieszczą się w katalogu zamkniętym z § 7 ust. 1 rozporządzenia, które to rozporządzenie uwzględnia już w swojej treści przesłanki racjonalnego gospodarowania środkami Funduszu Pracy z uwagi na treść art. 46 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierającego m.in. ustawowe zobowiązanie ministra właściwego do spraw pracy do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania bezrobotnemu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej przy uwzględnieniu "racjonalnego gospodarowanie środkami Funduszu Pracy"; - art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne odstąpienie od warunków udzielenia dotacji poprzez oparcie się na dowolnych przesłankach przyjętych przez organ, które zostały określone przez ten organ mianem "sfery uznania administracyjnego", podczas gdy faktycznie w sprawie doszło do tzw. dowolności załatwienia sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. W obszernym uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący m.in. wskazał, że na dzień rejestracji w urzędzie jako bezrobotny, oraz na dzień podejmowania stażu nie był jeszcze wpisany na listę radców prawnych, stąd na ówczesny czas logicznym i racjonalnym krokiem było przyjęcie przez niego propozycji stażu, tym bardziej że obowiązkiem pracodawcy po odbyciu stażu było zatrudnienie stażysty na okres co najmniej 4 miesięcy. Nadto gdyby nie przyjął zaproponowanego stażu, to zgodnie z brzmieniem § 7 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia, przez 12 miesięcy nie mógłby się ubiegać o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej. Powyższe stoi w zasadniczej sprzeczności z uzasadnieniem odmowy przyznania wnioskowanych środków tj. odbywanie stażu, na który został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy oraz okoliczność w której pracodawca powinien zawrzeć ze stażystą umowę o pracę na czas określony co najmniej 4 miesięcy. Skarżący stwierdził, że po uzyskaniu wpisu na listę radców prawnych postanowił złożyć wniosek o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, gdyż po pierwsze nie zabraniał mu tego żaden przepis prawa (nadal posiadał status osoby bezrobotnej, pomimo odbywania stażu), a po drugie kierował się racjonalnością działania - jako osoba wpisana na listę radców prawnych miał prawo dokonania wyboru pomiędzy efektywnym, pewnym i realnym rezultatem w postaci założenia własnej działalności gospodarczej w formie Kancelarii Radcy Prawnego ze środków oferowanych przez urząd na aktywizację osób pozostających bez pracy, a podjęciem po odbyciu stażu zatrudnienia zaproponowanego przez organ na okres 4 miesięcy z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością rozwiązania stosunku pracy po upływie tego okresu i ponownym poszukiwaniu realnych możliwości ekonomicznej egzystencji. Na dzień dzisiejszy nie ulega wątpliwości, iż podjęte wówczas kroki w postaci złożenia wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej były słusznym i racjonalnym działaniem, albowiem pomimo, iż organ odmówił skarżącemu wnioskowanych środków, to cel który przyświecał skarżącemu został urzeczywistniony, gdyż dzięki wsparciu materialnemu osób bliskich skarżący zarejestrował własną działalność gospodarczą, najął i wyposażył lokal, a obecnie prowadzi czynną działalność prawniczą w formie Kancelarii Radcy Prawnego. Dodał, że rozdysponowanie środków zgromadzonych w Funduszu Pracy na działalność prawniczą prowadzoną w formie Kancelarii Radcy Prawnego, byłoby efektywnym i racjonalnym działaniem, bowiem wykształcenie wnioskodawcy i jego doświadczenie zawodowe oraz charakter planowanej działalności dawały wysoką rękojmię celowego i należytego przeznaczenia środków publicznych. Ponadto, z uwagi na powyższe, planowana działalność gospodarcza miała bardzo wysokie szanse utrzymania się na rynku lokalnym, w przeciwieństwie do dziesiątek działalności gospodarczych, które są podejmowane tylko i wyłącznie w celu pozyskania dotacji, a następnie po upływie wymaganego okresu utrzymania działalności - likwidowane. Zdaniem skarżącego nie można uznać za organem, że efektywnym wydatkowaniem środków z Funduszu Pracy jest udzielenie konkretnemu bezrobotnemu wyłącznie jednej pomocy aktywizacyjnej, co stoi w sprzeczności także z tzw. Indywidualnym Planem Działania, który to plan urząd opracowuje dla każdego bezrobotnego i który zawiera nie jedno, a kilka działań możliwych do zaproponowania w ramach aktywizacji zawodowej. Indywidualny Plan Działania opracowany dla skarżącego zawierał zarówno możliwość zaproponowania stażu jak i dawał prawo do złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie z Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, przy czym jedna pomoc nie wykluczała innej określonej w tym planie. Organ nie dokonał merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy i nie wziął pod uwagę zaistniałych okoliczności. Następnie autor skargi wskazał, że § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi numerus clausus warunków, po spełnieniu których bezrobotny może uzyskać wnioskowane dofinansowanie. Warunki te zostały określone i wprowadzone zgodnie z delegacją ustawową wyrażoną przez ustawodawcę w art. 46 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która zobowiązała do tej czynności ministra właściwego do spraw pracy. Z powyższej delegacji ustawowej wyraźnie wynika, że celem ustawodawcy było, aby ustalone warunki ubiegania się o pomoc w formie dofinansowania działalności gospodarczej uwzględniały "racjonalne gospodarowanie środkami Funduszu Pracy", stąd też warunki określone w § 7 ust. 1 c rozporządzenia wprowadzone do obrotu prawnego są warunkami urzeczywistniającymi racjonalne, a tym samym efektywne gospodarowaniem środkami Funduszu Pracy. Zatem motywy odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o dofinansowanie wykraczały poza ustawowy katalog warunków, po spełnieniu których możliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej czynności, a następnie w obszerniejszym uzasadnieniu przedstawionym w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wykreował dodatkowe wymogi i uznał, że ich niespełnienie wyklucza przyznanie dofinansowania, tj. realny rezultat w postaci zatrudnienia po odbytym stażu, oraz uprzednie nie otrzymanie pomocy w formie stypendium stażowego i zwrotu kosztów dojazdu na staż. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodał, że warunkiem wydatkowania środków publicznych na odbycie stażu przez skarżącego było zagwarantowanie jego zatrudnienia, co zostało osiągnięte. To, że uczestnik stażu zmienił zdanie podczas jego odbywania nie może być okolicznością, w związku z którą skarżącemu mają być obligatoryjnie przyznane następne środki z funduszy publicznych, podczas gdy nie jest on jedyną osobą ubiegającą się o uzyskanie środków na aktywizację zawodową bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była czynność polegająca na odmowie przyznania skarżącemu z Funduszu Pracy jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, której to czynności została nadana forma pisma z 9 grudnia 2015 r. Możliwość kontroli takich czynności przez sąd administracyjny była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. W prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 8 października 2014 r., II SA/Ke 553/14 sąd ten stwierdził, że pismo informujące wnioskodawcę o nieuwzględnieniu jego wniosku o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej, będące wyrazem woli decyzyjnej organu podjętej w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2012 r., poz. 457), należy do aktów objętych kontrolą sądowoadministracyjną, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podzielając ten pogląd należało przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności. Podstawę jej podjęcia stanowił art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2015 r., poz.149), zgodnie z którym Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotna wysokość przeciętnego wynagrodzenia. Zgodzić należy się z organem, że z treści cytowanego przepisu wynika, że rozstrzygnięcie organu administracji w powyższym zakresie jest podejmowane w ramach uznania administracyjnego - wskazuje na to wprost sformułowanie, że starosta "może przyznać ... środki". Organ ma zatem swobodę rozstrzygnięcia, co jednak nie oznacza dowolności w sposobie załatwienia sprawy. W przypadku uznania administracyjnego bowiem, rozstrzygnięcie powinno być poprzedzona rzetelnym przeprowadzaniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów, a przede wszystkim wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że wyposażenie organu w luz decyzyjny powoduje, że kontrola sądowa ogranicza się w takich sprawach do badania poprawności przeprowadzenia postępowania, aby ustalić czy rozstrzygnięcie organu nie wykracza poza granice uznania. Sam natomiast wybór rozstrzygnięcia pozostaje poza kontrolą sądową. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż przyczyny, z powodu których nie uwzględnił wniosku skarżącego należy uznać za zasadne i usprawiedliwione w okolicznościach sprawy. Podnieść należy, że głównym celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest łagodzenie skutków bezrobocia oraz aktywizacja zawodowa polegająca na zatrudnianiu bezrobotnych. W celu realizacji tego postulatu skarżący, po zarejestrowaniu w PUP w J. został skierowany na staż, przy czym warunkiem wydatkowania środków publicznych na odbycie stażu przez skarżącego było zagwarantowanie jego zatrudnienia po zakończeniu stażu, na co skarżący uzyskał promesę od pracodawcy. W okresie trwania stażu skarżącemu zostało przyznane prawo do stypendium w wysokości 997, 40 zł brutto miesięcznie oraz zwrot kosztów przejazdu własnym środkiem transportu w wysokości 200 zł miesięcznie, a ponadto po zakończeniu stażu pracodawca podtrzymał chęć zatrudnienia skarżącego na okres co najmniej 4 miesięcy. Niewątpliwie więc w przypadku skarżącego wskazany na wstępie cel został osiągnięty, umożliwiono mu bowiem aktywizację zawodową. Zgodzić należy się z organem, że to, że uczestnik stażu zmienił zdanie i zrezygnował z podjęcia zaproponowanego mu zatrudnienia, nie może pozostać bez żadnego wpływu na rozstrzygnięcie co do jego wniosku o przyznanie mu kolejnych środków z funduszy publicznych, zwłaszcza w sytuacji niedoboru tych środków w porównaniu do ilości osób nie mających szansy wzięcia udziału w płatnym stażu z promesą późniejszego zatrudnienia - ubiegających się o uzyskanie jakichkolwiek środków na aktywizację zawodową. W tym miejscu dodać również należy, że celem stażu z promesą zatrudnienia jest nie tylko aktywizacja bezrobotnego, ale i poprawa wskaźników zatrudnienia poprzez zapewnienie pracownika organizatorowi stażu - pracodawcy. Dlatego też niedopuszczalne byłoby ignorowanie przez organ powołany do aktywizacji bezrobotnych, odmowy podjęcia zatrudnienia po stażu sfinansowanym przez ten organ. Nie ulega zatem wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy angażowanie kolejnych środków publicznych na aktywizację tego samego bezrobotnego, któremu już udzielono skutecznej i kosztownej pomocy, byłoby działaniem nieracjonalnym i nieefektywnym. Skarżący zarzuca, że w okolicznościach sprawy bardziej racjonalnym i efektywnym działaniem byłoby przeznaczenie środków z Funduszu Pracy na udzielenie mu pomocy w postaci przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Mając na uwadze tak sformułowany pogląd stwierdzić należy, że może on się wydawać słuszny tylko z punku widzenia skarżącego, a nie organu. Jeszcze raz bowiem podnieść należy, że celem przyznawania środków z Funduszu Pracy jest promocja zatrudnienia, ale i racjonalne wydawanie przez organ środków publicznych w interesie jak największej grupy bezrobotnych. Dlatego organ nie może udzielać podwójnej pomocy temu samemu bezrobotnemu, w sytuacji gdy pierwsza udzielona mu pomoc, choć racjonalna, zaakceptowana przez bezrobotnego i skuteczna na tutejszym trudnym rynku usług prawniczych - została następnie świadomie przez niego odrzucona. Zwrócić również należy uwagę, że pomoc w postaci jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej skierowana jest głównie do tych bezrobotnych, którzy nie są w stanie z własnych środków tej działalności założyć i dla których jedyną formą aktywizacji, czy wyjścia z bezrobocia jest samozatrudnienie. Skoro więc skarżący świadomie zrezygnował z formy aktywizacji zaproponowanej mu przez organ, a nadto, jak wynika ze skargi, zdołał otworzyć kancelarię radcy prawnego z własnych środków, to tym bardziej należy uznać, że rozstrzygnięcie organu było słuszne i racjonalne, udało się bowiem zaoszczędzić środki publiczne, które mogły, bądź mogą zostać przeznaczone na aktywizację innych bezrobotnych. Nie ma znaczenia okoliczność, że negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego stoi w sprzeczności z Indywidualnym Planem Działania, który zakładał albo podjęcie pracy, albo działalności gospodarczej przez skarżącego, a zatem plan ten nie wykluczał wyłącznie jednej pomocy aktywizacyjnej. Zaznaczyć należy, że zarejestrowanie się jako osoba bezrobotna i przyjęcia warunków Indywidualnego Planu Działania nie jest obowiązkiem, lecz prawem osoby pozostającej bez pracy, w związku z czym dobrowolne poddanie się przez skarżącego rygorom przepisów ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, w tym również warunkom IPD, nie może w konsekwencji prowadzić do wywodzenia z nich obowiązków finansowych dla organu wobec skarżącego i stawiania organowi zarzutu działania niezgodnego z IPD. Odnośnie zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej w związku z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że skarżący popada w sprzeczność. Z jednej bowiem strony twierdzi, że § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia zawiera zamknięty katalog warunków, po spełnieniu których bezrobotny może otrzymać dofinansowanie. Natomiast z drugiej strony skarżący akceptuje swobodne uznanie organu przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie, jako wynikające z art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Zgodnie z § 7 wspomnianego rozporządzenia: 1. Wniosek o dofinansowanie może być przez starostę uwzględniony w przypadku, gdy bezrobotny: 1) spełnia łącznie warunki, o których mowa w § 6 ust. 3 i 4, złożył kompletny i prawidłowo sporządzony wniosek, a starosta dysponuje środkami na jego sfinansowanie; 2) w okresie 12 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień złożenia wniosku: a) nie odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie oraz udziału w działaniach w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o którym mowa w art. 62a ustawy, b) nie przerwał z własnej winy szkolenia, stażu, realizacji indywidualnego planu działania, udziału w działaniach w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o którym mowa w art. 62a ustawy, wykonywania prac społecznie użytecznych lub innej formy pomocy określonej w ustawie, c) po skierowaniu podjął szkolenie, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż, prace społecznie użyteczne lub inną formę pomocy określoną w ustawie. 2. Wniosek o dofinansowanie może być przez starostę uwzględniony w przypadku, gdy absolwent CI lub absolwent KIS spełniają warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Podtrzymując zaprezentowany wyżej pogląd dotyczący uznaniowego charakteru rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy zauważyć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika koncepcja hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa i usytuowanie na szczycie tej hierarchii aktów rangi konstytucyjnej i ustawowej, a w dalszej kolejności rozporządzeń wydanych na mocy ustawowych przepisów delegacyjnych. Przepis § 7 wyżej wymienionego rozporządzenia jako przepis delegacyjny, nie może zawężać przesłanek przyznania dofinansowania bez ustawowego upoważnienia, którego w art. 46 ww. ustawy brak. W opinii Sądu § 7 rozporządzenia zawiera jedynie minimalne warunki, jakie musi spełniać bezrobotny starający się o dofinansowanie. Jeżeli nawet dojdzie do ich ziszczenia organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Natomiast w przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości przyznania dofinansowania. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, prawodawca nie wprowadził przesłanek umożliwiających przyznanie dofinansowania w sposób związany, tj. po spełnieniu warunków określonych w § 7 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. Przyznanie dofinansowania zależy bowiem od uznaniowego rozstrzygnięcia starosty. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona czynność została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.