I OZ 1209/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 932/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. K.S. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka, zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora – [...] z dnia 18 grudnia 2015 r. nr [...]. Uzasadniając żądanie zastosowania ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie wskazał, że zgodnie z umową z dnia 13 września 2013 r., zawartą z Rektorem – [...] w przypadku zwolnienia ze służby jest zobowiązany do zwrotu, w terminie 14 dni od wezwania, kosztów utrzymania i nauki w wysokości [...] zł, określonych w § 2 w/w umowy. Stwierdził, że niewstrzymanie wykonania decyzji o zwolnieniu ze służby spowoduje dla niego niekorzystne skutki, polegające na konieczności zwrotu powyższej kwoty. Skarżący wyjaśnił, że nie posiada żadnych oszczędności, nie ma pracy, od kwietnia bieżącego roku nie osiągnął żadnego dochodu, a obecnie zamieszkuje z rodzicami, gdyż nie stać go nawet na wynajęcie mieszkania. Wskazał, że nieuiszczenie powyższej kwoty spowoduje wszczęcie przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego, co spowoduje znaczny wzrost sumy, jaką winny będzie uiścić na rzecz [...]. Dodał, iż dotychczas nie został jeszcze skreślony z listy studentów w/w Uczelni, w związku z czym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, jest niezbędne. Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania wydanych w sprawie decyzji, z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 932/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może orzec tylko wtedy, gdy stwierdzi, że wykonanie tej decyzji rodzi niebezpieczeństwo spowodowania szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Oznacza to, że Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować takie zmiany, które mieściłyby się w tych dwóch wskazanych przez ustawodawcę kategoriach pojęciowych, przy czym tego rodzaju ustalenia powinien dokonać także w oparciu o argumenty przywołane przez skarżącego. W związku z powyższym, żądający zastosowania ochrony tymczasowej winien tak określić ewentualną szkodę, aby Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka spowoduje konieczność zwrotu kosztów utrzymania i nauki. Stwierdził, że wyegzekwowanie kwoty [...] zł oznacza dla niego negatywne skutki finansowe, grożące nawet wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, gdyż nie posiada żadnych oszczędności i w chwili obecnej pozostaje bez pracy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołane okoliczności nie stanowią realizacji ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący twierdząc, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, w żaden sposób tego nie uprawdopodobnił, w szczególności nie przedłożył kopii zeznania podatkowego, ani zaświadczenia o zarejestrowaniu jako osoba bezrobotna. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sama niemożność zwrotu kosztów utrzymania i nauki nie stanowi ani niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W razie uwzględnienia skargi przez Sąd, wyegzekwowana kwota będzie bowiem podlegała zwrotowi. Konieczność zwrotu kosztów utrzymania i nauki nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia K.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez niezasadne, przedwczesne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz trudną do odwrócenia sytuację, nie wzywając go wcześniej do przedłożenia dokumentów i oświadczeń potwierdzających jego rzeczywisty stan majątkowy i bytowy, w celu potwierdzenia okoliczności powołanych we wniosku. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniósł o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów, mających wykazać podnoszoną argumentację. Wskazując na powyższy zarzut, wniósł o uwzględnienie zażalenia przez Sąd pierwszej instancji we własnym zakresie jako oczywiście uzasadnionego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podał, że zgodnie z umową z dnia 13 września 2013 r., zawartą między skarżącym a Rektorem – [...], w przypadku zwolnienia go ze służby jest zobowiązany zwrócić, w ciągu 14 dni od wezwania, koszty utrzymania i nauki w wysokości [...] zł. Organ już w maju 2016 r. dokonał wezwania skarżącego do zapłaty w/w kosztów, na co odpowiedział on prośbą o powstrzymanie się z dochodzeniem należności do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niekorzystne skutki prawne, polegające na przedwczesnej konieczności dokonania zwrotu w/w kwoty, co bez wątpienia stanowi znaczne obciążenie dla budżetu skarżącego. K.S. wskazał, że do dnia 1 czerwca 2016 r. nie osiągnął żadnego dochodu. Od dnia złożenia wniosku podjął pracę i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości około 1.700 zł netto (2.310 zł brutto). Z uwagi na wysokość zarobków i krótki okres ich poobierania, nie zdążył nic oszczędzić, gdyż całe wynagrodzenie przeznacza na utrzymanie, dojazdy do pracy oraz spłatę wcześniej zaciągniętych pożyczek. Przed podjęciem pracy utrzymywał się z uposażenia w wysokości 875 zł miesięcznie, przysługującego mu jako kandydatowi na żołnierza zawodowego (niestanowiącego dochodu w rozumieniu prawa podatkowego) oraz skromnej pomocy rodziny. Ponadto skarżący podał, że nie mógł przedstawić zaświadczenia, iż jest osobą bezrobotną, gdyż nie zarejestrował się w urzędzie pracy. Obecnie zamieszkuje z rodzicami, gdyż nie stać go na samodzielne utrzymanie mieszkania, nawet wynajmowanego. Z uwagi na trudną sytuację materialną całej rodziny, odkąd zarabia, dokłada się do utrzymania domu, gdzie mieszka z rodzicami, którzy spłacają kredyt zaciągnięty we frankach szwajcarskich. Skarżący partycypuje w równych częściach z dwojgiem rodziców w płaceniu za media, tj. prąd – 1/3 z około 150 zł miesięcznie, woda – 1/3 z około 100 zł miesięcznie, gaz (w domu jest ogrzewanie gazowe) – 1/3 z 6.000 zł rocznie, benzyna na samochód (który nie stanowi własności skarżącego) – w celu dojazdów do pracy – około 200 zł miesięcznie (bilet miesięczny dla skarżącego wynosi niemal tyle samo, bo 156 zł miesięcznie, gdyż mieszka na obrzeżach miasta i musiałby dojeżdżać dwiema liniami, a w związku z tym wykupić bilet miesięczny normalny, bowiem nie ma już zniżek – nie jest studentem), około 400 zł miesięcznie na jedzenie na osobę, 50 zł miesięcznie na środki czystości, 75 zł miesięcznie na ubrania obuwie oraz około 50 zł miesięcznie na telefon. Skarżący podkreślił, iż nie jest właścicielem żadnej nieruchomości, ani wartościowych ruchomości, nie ma też oszczędności. Wskazał również, iż jest obowiązany do spłaty dwóch pożyczek zaciągniętych w czasie nauki na studiach w [...] w 2013 r., bowiem dwukrotnie próbował się dostać do [...] jednak w roku 2012/2013 nie udało mu się przejść rekrutacji i zmuszony był podjąć naukę na uczelni [...] na kierunku [...]. Pobyt poza miejscem zamieszkania, w [...], wiązał się z wysokimi kosztami utrzymania, tj. wynajem mieszkania – 1.500 zł miesięcznie przez okres nauki na uczelni [...] (umowa podpisana przez ojca – A.S.) oraz mediów i droższego, niż w innych miastach, życia codziennego. Dlatego, mimo pomocy rodziców, nie był w stanie utrzymać się na studiach bez pracy (która była niemożliwa do podjęcia z uwagi na studiowanie w systemie dziennym oraz duży nakład czasu wkładany w naukę i treningi do przyszłej rekrutacji na wymarzoną uczelnię, tj. [...]). Skarżący wyjaśnił, że zmuszony był wziąć pożyczki w łącznej wysokości 60.000 zł, które zwracał w miesięcznych ratach w wysokości 1.522,20 zł przy pomocy członków rodziny. Ponadto, gdy dostał się do [...], miał zapewniony akademik i wyżywienie oraz pobierał uposażenie w wysokości 875 zł miesięcznie w związku pełnieniem służby kandydackiej, co zmniejszało jego koszty nauki i pozwalało spłacać zobowiązania. Jednakże, po zwolnieniu ze służby kandydackiej, jego sytuacja materialna diametralnie zmieniła się na niekorzyść, co wiązało się z brakiem możliwości spłat rat pożyczki, gdyż po zwolnieniu z Uczelni nie mógł długo znaleźć pracy, a rodziców nie stać było na udzielenie mu pomocy finansowej. Obecnie skarżący jest na etapie negocjacji umowy z pożyczkodawcą w zakresie rozłożenia na nowo należności na raty w związku z jego złą sytuacją finansową. W ocenie skarżącego, niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwi mu "stanąć na nogi" po zawarciu umowy o pracę i spłatę uzgodnionych z pożyczkodawcą rat pożyczki w ugodzie, co spowoduje niemożliwą do odwrócenia sytuację skarżącego, a na pewno potrzebę zaciągnięcia nowych kredytów i pożyczek i tzw. "pętlę długów". Ponadto niezwrócenie w terminie kosztów [...] spowoduje wszczęcie postępowania sądowego, a w dalszej kolejności egzekucyjnego, co spowoduje znaczny wzrost sumy, jaką będzie on zobowiązany uiścić na rzecz [...] oraz spowoduje niemożność spłaty w terminie rat pożyczki i znaczną szkodę w majątku skarżącego, co skutkować będzie pozbawieniem go jakichkolwiek środków do życia przez okres pozostający do rozstrzygnięcia Sądu. W takiej sytuacji wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy mogłoby pozbawić skarżącego niezbędnych środków utrzymania, a tym samym wywołać skutek w postaci wyrządzenia znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, publ. LEX nr 281811). Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący nie wykazał w sposób dostateczny, aby w sprawie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto uznał, że sama niemożność zwrotu kosztów utrzymania i nauki nie stanowi ani niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem w razie uwzględnienia skargi przez Sąd, wyegzekwowana kwota będzie podlegała zwrotowi. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że co do zasady spełnienie świadczenia pieniężnego jest z natury rzeczy odwracalne. Zauważyć jednak należy, iż rozważając zastosowanie ochrony tymczasowej w konkretnej sprawie, nie można automatycznie – tylko z tego powodu – odmawiać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż każdą sprawę należy oceniać indywidualnie, a więc przez pryzmat konkretnie zaistniałego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że wykonanie zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią umowy z dnia 13 września 2013 r., zawartą między skarżącym a Rektorem – [...], doprowadzi do konieczności dokonania przez skarżącego zwrotu kosztów utrzymania i nauki w wysokości aż [...] zł. Niewątpliwie może to stanowić dla budżetu skarżącego znaczne obciążenie. W zawartym w skardze wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej podał, że nie posiada żadnych oszczędności, nie ma pracy, od kwietnia 2016 r. nie osiągnął żadnego dochodu i zamieszkuje z rodzicami, gdyż nie stać go nawet na wynajęcie mieszkania. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że skarżący nie udokumentował podnoszonych twierdzeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza to jednak, że opisana przez niego sytuacja życiowa i materialna, w zestawieniu z obowiązkiem zapłaty kwoty w tak dużej wysokości, nie wymagała wyjaśnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie bez uzupełnienia przez Sąd pierwszej instancji twierdzeń K.S. o stosowne wyjaśnienia i dokumenty, niemożliwe było właściwe dokonanie oceny wniosku skarżącego w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zatem przedwcześnie przyjął, że skarżący w wystarczającym stopniu nie uprawdopodobnił, iż wykonanie przez niego zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej spowoduje zaistnienie niebezpieczeństwa ziszczenia się w/w przesłanek. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wyjaśnienia skarżącego zawarte w zażaleniu oraz załączone dokumenty i ponownie przeanalizuje możliwość zastosowania w niniejszej sprawie ochrony tymczasowej. Wyjaśnić należy, iż argumentacja oraz dowody przedstawione przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia, nie mogły być brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż okoliczności te nie były znane Sądowi pierwszej instancji. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.