I OSK 1472/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Teatru [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 143/16 w sprawie ze skargi Teatru [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 143/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Teatru [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1998 r. przez skarżącego udziału [...] części w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność [...], położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew. nr [...], o pow. [...]m2 oraz udziału we współwłasności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że żądanie skarżącego oparte było na podstawie z art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n. Organ przytoczył dalej treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem i stwierdził, że skarżący nie wylegitymował się żadnym z dokumentów wymienionych w tym przepisie. Organ wskazał ponadto, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1998 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1989 r. o przekazaniu w zarząd Teatru [...] przedmiotowego gruntu, wskazując, że nie jest możliwe oddanie w zarząd ułamkowej części nieruchomości. Pozostała część nieruchomości została rozdysponowana w inny sposób - oddana w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali wykupionych w budynku mieszkalnym. Zdaniem organu odwoławczego przeszkoda uniemożliwiająca uwłaszczenie skarżącego ma charakter trwały. Nabycie prawa zarządu, a w konsekwencji uwłaszczenie z mocy prawa na podstawie art. 202 u.g.n., częścią nieruchomości stanowiącą w udziale własność Gminy i współużytkowanie wieczyste osób fizycznych, jest prawnie niedopuszczalne. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił rażące naruszenie: 1) art. 202 u.g.n., poprzez odmowę uwzględnienia wniosku pomimo spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także poprzez jego niewłaściwą interpretację; 2) § 4 ust. 1 pkt 1 i 9 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwą interpretację; 3) § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie; 4) art. 46 § 1 i art. 48 k.c., poprzez ich niezastosowanie; 5) art. 77 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 6) art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie zastosowania środka dowodowego wskazanego w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji, odwołując się do treści art. 202 ust. 1 i art. 200 u.g.n., uznał za istotne rozważenie, czy pojęcie "zarządzenie" i zarząd nieruchomością na gruncie tych przepisów są tożsame. Sąd w oparciu o przytoczone orzecznictwo i stanowisko doktryny stwierdził, że pojęcie zarządzania z art. 202 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć jako prawo zarządu. Dalej Sąd zauważył, że z obszernego materiału dowodowego wynika, iż pomimo poszukiwań dokumentów świadczących o zarządzie nie udało się ich pozyskać. Dokumentów takich nie przedstawił także skarżący. Z kolei decyzja z dnia [...] lipca 1989 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], którą oddano w trwały zarząd Teatru [...] na czas nieoznaczony grunt położony w [...] przy ul. [...], została usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. stwierdził bowiem nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1989 r. co do udziału [...] części. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1998 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1989 r. w całości. W tej sytuacji Sąd za nietrafny uznał zarzut naruszenia przepisu art. 202 u.g.n. i § 4 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, gdyż decyzja o zarządzie została usunięta z obrotu prawnego. Wobec tego chybione są także zdaniem Sądu zarzuty naruszenia art. 46 § 1 i 48 k.c. Z kolei protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1971 r. został sporządzony w wykonaniu decyzji Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] kwietnia 1971 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Kultury i Sztuki domów mieszkalnych przedsiębiorstwa państwowego [...] położonych przy ul. [...]oraz [...]. Zarówno wskazana decyzja jak i protokół w sposób wyraźny odnoszą się do budynków, a nie do gruntu. Sąd podkreślił, że decyzja została wydana, a protokół sporządzony w czasie obowiązywania ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U z 1969 r. Nr 3 poz. 19). Wskazana decyzja nie zawiera elementów określonych w tych przepisach. Decyzja ta jak i protokół nie odnoszą się do gruntu. Dotyczą przekazania środków trwałych związanych z przedmiotową nieruchomością. Protokół zdawczo - odbiorczy z [...] kwietnia 1971 r. nie stanowi więc dowodu na istnienie prawa zarządu. Gdyby było inaczej, to wnioskodawca nie występowałby o wydanie decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd (decyzja z 31 lipca 1989 r., której nieważność została następie stwierdzona). W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny jest także zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi o dowodzeniu prawa zarządu zeznaniami świadków lub oświadczeniami stron, w przypadku niezachowania się dokumentów, o których mowa w ust.1 tego przepisu. W tym trybie można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające jego istnienie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. prawa materialnego, t.j.: 1) art. 202 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że pojęcie zarządzanie z art. 202 ust. 1 należy rozumieć jako prawo zarządu; 2) art. 47 w związku z art. 48 k.c. poprzez jego niezastosowanie do oceny znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: - protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 15 kwietnia 1971 r., - decyzji Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] kwietnia 1971 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie domów mieszkalnych przedsiębiorstwa państwowego [...]położonych przy ul. [...]oraz [...], co skutkowało przyjęciem, że dokumenty te nie odnoszą się do gruntu, lecz dotyczą jedynie przekazania środków trwałych, podczas gdy, zgodnie z art. 47 k.c. częścią składową rzeczy jest wszystko co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączanego, a więc nie było możliwości przekazania w zarząd jedynie budynku znajdującego się na gruncie, bez jednoczesnego przekazania gruntu; 3) art. 202 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie na skutek niewłaściwej oceny wskazanych wyżej dokumentów i przyjęcie, że dokumenty te dotyczyły przekazania środków trwałych, natomiast nie stanowiły dowodu na istnienie zarządu; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie jakimi regułami interpretacji przepisów prawa kierował się Sąd pierwszej instancji i jaki był tok rozumowania tego Sądu, który poprzedzał ustalenie, że odnośne stosowanie art. 200 u.g.n. dotyczy zawartego w art. 202 ust. 1 tej ustawy pojęcia "zarządzały", a także poprzez niewyjaśnienie czym kierował się Sąd pierwszej instancji dochodząc do przekonania, że zarówno protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1971 r. jak i decyzja Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] kwietnia 1971 r. dotyczą przekazania środków trwałych związanych z przedmiotową nieruchomością, a w szczególności na jakich przepisach oparł swoje ustalenie odnośnie możliwości przekazania budynku jako środka trwałego bez jednoczesnego przekazania gruntu; - art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących zarządzania przez skarżącego przedmiotową nieruchomością lub ewentualnie legitymowania się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości w postaci wskazanych wyżej dokumentów. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Przedmiotem poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie dotyczące odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa udziału ([...] części) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego numerem działki [...], o pow. [...] m2. Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji był art. 202 u.g.n., zgodnie z którym państwowe instytucje kultury, które na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 z późn. zm.) uzyskały osobowość prawną, nabywają z mocy prawa, z dniem ich wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu [...] grudnia 1990 r., oraz własność położonych na nich budynków, innych urządzeń i lokali, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal zarządzają tymi gruntami. Spór zawisły w niniejszej sprawie skoncentrowany został na wykazaniu władztwa w postaci zarządu nad wnioskowanym terenem, co równocześnie wiązało się z oceną zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, który zdaniem strony skarżącej dawał podstawę do uznania, że istnieją podstawy do uwzględnienia jej wniosku. Brzmienie przywołanego wyżej art. 202 u.g.n. wymaga ustalenia znaczenia pojęcia "zarządzania nieruchomością" z perspektywy możliwości potencjalnego uwłaszczenia się na niej. W świetle regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami rozróżnić należy dwa zwroty ustawowe. Pierwszym z nich jest zarząd, a konkretnie trwały zarząd, o którym mowa w przepisach Rozdziału 5, Działu II u.g.n. Zgodnie z definicją zawartą w art. 43 ustawy, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Jest to więc szczególny rodzaj (ze względu na formę i podmiot) władztwa nad nieruchomością, przypisany ściśle określonemu kręgowi adresatów, którego zakres i treść określa się w drodze decyzji, o której mowa w art. 45 u.g.n. Niewątpliwie nie jest to ani prawo rzeczowe ani też stosunek o charakterze obligacyjnym, lecz swoista, administracyjnoprawna forma władania nieruchomością, której powstanie oraz ustanie przybiera sformalizowaną postać władczego rozstrzygnięcia właściwego organu. Użyte w art. 202 u.g.n. pojęcie "zarządzania nieruchomością" nie pozwala na utożsamienie go z zarządem (trwałym zarządem) rozumianym jako normatywnie określone uprawnienie do sprawowania władztwa nad nieruchomością. Stylistyka przepisu wskazuje bowiem na wykazanie przez uprawniony podmiot nie tyle ustanowionego zarządu, lecz szeregu czynności, których celem jest zapewnienie racjonalnej gospodarki nieruchomością (pogląd ten jest zresztą prezentowany w literaturze – por. W. Lachniewicz: Uwłaszczenie komunalnych instytucji kultury, Samorząd Terytorialny z 2000 r., nr 9, s. 61; natomiast orzecznictwo jest w tej materii niejednolite). To z kolei wymaga wzięcia pod uwagę drugiego z pojęć – a mianowicie zarządzania nieruchomością. Zgodnie z treścią art. 184b u.g.n., zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu racjonalną gospodarkę nią. Samo zarządzanie jest tym samym zespołem działań dokonywanych względem nieruchomości, które, co należy stanowczo podkreślić, muszą mieć swoje źródło w tytule prawnym to niej. Niezależnie od tego, czy zarządzanie nieruchomością wynikać będzie z prawa własności, innego prawa rzeczowego, stosunku obligacyjnego, czy też z zarządu ustanowionego w oparciu o przepisy Rozdziału 5, Działu II u.g.n., musi istnieć formalna podstawa do podejmowania tego rodzaju aktywności. W tym więc względzie zarzut skargi kasacyjnej, poddający w wątpliwość wywód Sądu opierający się na powiązaniu treści art. 202 u.g.n. z pojęciem zarządu nieruchomością był trafny. Nie zmienia to jednak faktu, że nie mógł on odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku, albowiem przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przywołanego przepisu, w obliczu pozostałych faktów, pozostawała bez wpływu na finalny wynik postępowania. Zauważyć bowiem trzeba, że decyzją z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...], Urząd Dzielnicy [...], przekazał w zarząd Teatrowi [...] grunt położony przy ul. [...] o pow. [...] m2. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1990 r. stwierdzono nieważność tego rozstrzygnięcia, co skutkowało ex tunc wygaśnięciem zarządu na nieruchomości. W konsekwencji, na dzień [...] grudnia 1990 r. strona skarżąca nie legitymowała się uprawnieniem zarządu nieruchomością i gdyby nawet przyjąć wykładnię pojęcia "zarządzanie" zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji – warunek określony w art. 202 u.g.n. nie został spełniony. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie dawała również podstaw do akceptacji kierunku wykładni zaproponowanego przez skarżącą w skardze kasacyjnej. Gdyby bowiem nawet założyć, że pojęcie "zarządzania nieruchomością" ma zakres zbliżony do tego, o którym mowa w art. 184b u.g.n., to nie jest możliwe stwierdzenie, że zarówno w dniu [...] grudnia 1990 r. jak i w dniu [...] stycznia 1998 r. strona skarżąca rzeczywiście wykonywała tego rodzaju działania względem nieruchomości. Decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] kwietnia 1971 r. przekazano bowiem skarżącej m.in. budynki mieszkalne położone przy ul. [...] w [...]. Co istotne, i co zarazem wynika z treści protokołu zdawczo – odbiorczego sporządzonego przy tej decyzji, przedmiotem oddania w zarząd były wyłącznie budynki mieszkalne wraz z lokalami mieszkalnymi i użytkowymi. Tymczasem przepis art. 202 ust. 1 u.g.n. expressis verbis stanowi o nabyciu użytkowania wieczystego gruntów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Pozostaje to zarazem w związku z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej, a mianowicie art. 47 i 48 K.c. Przepis art. 47 K.c. definiuje pojęcie części składowej rzeczy, natomiast art. 48 K.c. precyzuje pojęcie części składowej nieruchomości. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Nie ulega więc wątpliwości, że to budynki dzielą los prawny gruntu, na którym się znajdują, a nie status budynku kształtuje status prawny gruntu. Mając to na uwadze nie można stwierdzić, że przekazanie budynków znajdujących się na spornej nieruchomości Teatrowi [...] prowadziło do powstania jakiegokolwiek prawa lub uprawnienia do nieruchomości. Kwestią niewyjaśnioną, aczkolwiek indyferentną dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jakiego rodzaju uprawnienia względem budynków owo przekazanie kreowało. W konsekwencji nie można stwierdzić, że strona skarżąca w oparciu o decyzję z 1971 r. zarządzała nieruchomością gruntową w rozumieniu art. 202 ust.1 u.g.n. Ostatnią kwestią, która zaważyła na wyniku postępowania kasacyjnego była ocena samego przedmiotu wniosku. Sięgając raz jeszcze do art. 202 ust. 1 u.g.n. zauważyć przyjdzie, że w przepisie tym jest mowa o nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Tymczasem, jak wynika to wprost z treści złożonego wniosku, strona domagała się wydania decyzji dotyczącej udziału ([...]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Wykładnia językowa powołanego przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi w kwestii dopuszczalności takiego roszczenia. Stąd też konieczną jest wykładnia systemowa – dokonana w obrębie ustawy. Należy przeto zwrócić uwagę na fakt, iż w obrębie u.g.n. ustawodawca, regulując kwestie różnorakich roszczeń, wyraźnie dokonuje rozróżnienia pomiędzy możliwością ubiegania się o prawo bądź też o udział w prawie. W tym pierwszym wypadku, tam gdzie milczy na temat możliwości uzyskania udziału należy przyjąć, że roszczenie może obejmować wyłącznie prawo do nieruchomości pojmowane jako niepodzielna całość (co ma miejsce w odniesieniu do art. 202 u.g.n.). Natomiast tam, gdzie ustawa przewiduje możliwość ubiegania się o prawo do nieruchomości bądź też o udział w nim – wówczas to od wnioskodawcy oraz sytuacji prawnej zależy to, czy roszczeniem objęte będzie prawo, czy tylko udział w nim (tak jak ma to miejsce w odniesieniu do roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. art. 136 ust. 3 u.g.n.). Oceniając z tej perspektywy postępowanie poddane kontroli Sądu pierwszej instancji, jak również zapadłe orzeczenie, nie da się dostrzec uchybień w tym zakresie. Żądanie strony, inicjujące postępowanie administracyjne, nie mogło być z tej przyczyny zaspokojone, gdyż oparte zostało na błędnym założeniu co do jego przedmiotu. Nietrafne są tym samym, w kontekście poczynionych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.