II SA/Gl 375/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], wydaną po ponownym przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz.469 z późn. zm. – dalej p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.) odmówiono nałożenia na E. B. i J. B. obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego terenu działki nr ew. 1 lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu podano m. in., że z wniosków zawartych w ekspertyzie wynika, iż aktualny stan zagospodarowania powierzchni działki 1 nie narusza stanu wody w sposób mogący powodować szkody dla gruntów działek 2, 3, 4 należących do A. i M. L. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. i nałożenia obowiązku polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego bądź wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom. Od wskazanej decyzji złożyli odwołanie A. L. i M. L. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołujących się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się do uwag zgłaszanych w piśmie z dnia 21 października 2015 r. Ponadto odwołujący podtrzymali swoje stanowisko, że prace prowadzone na działce nr 1 nie są makroniwelacjami, lecz są "budowlą ziemną" zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazują również na fakt, że obecne nachylenie skarpy znacząco przyspiesza spływ wód opadowych oraz osuwanie się gruntu na ogrodzenie w postaci betonowego płotu, co uznają za "szkodę dla gruntów sąsiednich". Odwołujący uważają także, że organ I instancji nie zastosował się do zalecenia autora opinii dot. uporządkowania skarpy poprzez zmianę kąta jej nachylenia i odsunięcie jej od granicy działki na odległość ok. 0,5m. Odwołanie zawiera także żądanie wykonania betonowego muru oporowego lub przywrócenia stanu poprzedniego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 p.w. utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że sama zmiana stanu wody nie może jeszcze powodować nakazania właścicielowi gruntu podejmowania jakichkolwiek działań. Musi zostać przekonująco ustalone, że zmiana ta skutkuje szkodą. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że w niniejszej sprawie aktualny stan zagospodarowania powierzchni działki 1 nie narusza stanu wody w sposób mogący powodować szkody dla gruntów działek 2, 3, 4. Ponadto teren działki nr 1 w warunkach naturalnych stanowi skarpa nachylona w kierunku zachodnim, tj. w kierunku działek nr 2, 3 i 4. Natomiast przeprowadzona makroniwelacja terenu nie zwiększa ilości odpływającej wody, ani nie powoduje zmiany kierunku jej spływu. Dodatkowo, istniejący w granicy betonowy płot (z pełną płytą przy ziemi), z uwagi na ukształtowanie terenu, stanowi przeszkodę dla naturalnego odpływu wód. Wszystkie żądania dot. wykonania ewentualnych prac, np. wykonanie muru oporowego, mają jedynie na celu zabezpieczenie istniejącego betonowego ogrodzenia, co – jak wskazano – nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. L. i A. L., wnosząc o jej uchylenie w całości. Podali, że w ciągu całego toku postępowania, które trwa już prawie 3 lata, nikt nie chce wziąć pod uwagę ich argumentów. W sumie odbyły się 3 wizje lokalne z udziałem pracowników Urzędu Miasta oraz 1 wizja lokalna z udziałem SKO w C. i żadna z tych osób nie uwzględnia ich argumentacji. Przed rozpoczęciem prac polegających na nawożeniu mas ziemi oraz podnoszeniu terenu nie zauważyli żadnych niekorzystnych działań na grunty, natomiast negatywne odziaływanie nastąpiło wraz z nawożeniem gruntu obcego. W odwołaniu do SKO zamieścili dokumentacje zdjęciową, która jednoznacznie stwierdza, iż grunt jest obcy i został nawieziony. Poziom gruntu został drastycznie podwyższony (od 0,4 m do 2,4 m co stwierdził biegły w swej opinii). Mimo powołania biegłego, który w swojej opinii stwierdza, że utrzymanie naturalnego odpływu powinno polegać na uporządkowaniu skarpy poprzez doprowadzenie jej nachylenia do około 45 stopni oraz wykonanie nowej skarpy, aby linia jej podnóża była w odległości około 0,5 od granicy, na ta chwilę nachylenie skarpy znacząco wzrosło aż do 70 stopni. Burmistrz oraz SKO nie wzięli ww. zalecenia biegłego pod uwagę, a takie rozwiązanie chroniłoby przed szkodami powodowanymi zmianą stosunków wodnych na działce. Ponadto pozostaje kwestia zabezpieczenia utworzonego nasypu, gdzie biegły zauważył, że wzdłuż płotu wykonano dodatkowe drewniane ogrodzenie, które pełni funkcję muru oporowego dla obsypującej się skarpy. Wykonana prowizorka nie spełnia żadnej funkcji, tym bardziej jakiejkolwiek zabezpieczającej. Mimo tego, że z obawy o własne o życie wielokrotnie poruszali kwestie zabezpieczenia ściany gruntu utworzonego nasypu, do tej pory nikt tego nie uwzględnił. Biegły wskazał, że utworzona ściana gruntu to "niekontrolowany nasyp" w żaden sposób niezabezpieczony i w każdym momencie mogący zmienić swoje położenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 p.w. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Przy tym, zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14, "(...) ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. (...) Regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą (por. podane w przywołanym wyroku orzecznictwo). Orzecznictwo to nawiązuje do art. 84 § 1 k.p.a., w świetle którego "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii." Taka opinia została sporządzona przez biegłą we wrześniu 2015 r. Jej lektura powoduje jednak wątpliwości, które uniemożliwiają zaakceptowanie rozstrzygnięć organów. W szczególności należy zauważyć, że na s. 6 opinii biegła odnosi się do parametrów gruntów nasypowych, odnosząc się do konkretnych numerów działek. W opinii znalazł się jednak ręczny dopisek ołówkiem, że numeracja ta w części jest błędna. Dopisek ten nie jest podpisany i omówiony, zatem nie wiadomo nawet, czy pochodzi od biegłej bezpośrednio, czy też stanowi niedozwoloną ingerencję innej osoby w opinię, wykazując przy tym błędy opinii. Z podobną ingerencją mamy do czynienia na s. 7 opinii, gdzie również w podobny sposób zakwestionowano numerację jednej z działek, analizowanych przez biegłą. Skoro przedmiotowe fragmenty zostały w opinii zmieszczone, to oznacza, że były istotne dla wniosków końcowych biegłej, a jednocześnie nieznana osoba te fragmenty zakwestionowała. Ewentualna korekta autorska wymaga podpisu autora opinii przy dopisku, o ile pochodzi on od niego i powinna być dokonana w sposób trwały, a nie ołówkiem, który łatwo z treści dokumentu można usunąć. Skoro wskazane fragmenty były podstawą wniosków opinii, a te z kolei były podstawą wydanych rozstrzygnięć, to oznacza, że ww. decyzje nie mogą być zaakceptowane. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, wyjaśniając dokładnie zaistniałą sytuację i w razie konieczności zasięgając nowej opinii, bacząc by nie naruszono innych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organy winny mieć również na uwadze dotychczasowe orzecznictwo, z którego wynika, że szkoda w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, może być również hipotetyczna, tj. mogącą wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego spływu wód w związku z ukształtowaniem terenu. Oznaczać może więc potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będąca wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie może polegać na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 października 2015 r., II SA/Gl 412/15 i podane tam orzecznictwo). Jest to istotne, skoro biegła dostrzegała celowość dokonania zmian w ukształtowaniu skarpy i przeprowadzenia dalszych prac, co oczywiście – na skutek wskazanej wadliwości opinii – będzie podlegało dalszej weryfikacji, aczkolwiek tej okoliczności nie można pomijać. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.