I SA/Wa 645/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] uchylającą decyzję przyznającą D. Z. zasiłek celowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] przyznał D. Z. w miesiącu lutym 2014 r. zasiłek celowy w kwocie [...] zł, przeznaczony na leki. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1364/14, oddalił skargę D. Z. na decyzję organu II instancji. W tej sytuacji Wójt Gminy [...] poinformował D. Z. o terminie wypłaty przyznanego świadczenia. D. Z. nie podjęła przyznanego jej zasiłku celowego na leki, wobec czego Wójt Gminy [...] w dniu [...] lutego 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2014 r., po czym decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na leki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy przedmiotową decyzję Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 864/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przywołany przez organy art. 162 pkt 2 § 1 kpa nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ I instancji w dniu [...] listopada 2015 r. wysłał przekazem pocztowym na adres D. Z. zasiłek celowy w kwocie [...] zł za miesiąc luty 2014 r., lecz adresatka ponownie odmówiła przyjęcia kwoty [....] zł. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ poinformował D. Z., że zasiłek zostanie wypłacony w dniu [...] grudnia 2015 r. w kasie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Z uwagi na niepodjęcie przez stronę świadczenia, Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji przyznającej przedmiotowy zasiłek celowy, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. przyznającą D. Z. zasiłek celowy na leki w kwocie [...] zł w miesiącu lutym 2014 r. Argumentując swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163) decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wobec czego w niniejszej sprawie, w związku ze zmianą sytuacji dochodowej i osobistej D. Z. organ uchylił decyzję przyznającą zasiłek celowy na leki. W ocenie organu obecnie D. Z. posiada bowiem źródło dochodu w postaci renty oraz dodatkowo pomagają jej finansowo i rzeczowo dzieci, co miało wpływ na zmianę jej sytuacji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, D. Z. wniosła odwołanie, w uzasadnieniu wskazując, że nie pobiera kwoty [...] zł tytułem przyznanego zasiłku celowego na leki, bowiem jej zdaniem sprawa w tym przedmiocie nie została należycie rozpatrzona. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. podał błędną podstawę prawną, tj. art. 105 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przywołany przepis prawny nie koreluje bowiem z sentencją i uzasadnieniem decyzji, co wpływa na jej nieprawidłowość. Instytucję uchylenia bądź zmiany decyzji reguluje natomiast przepis art. 106 ust. 5 powołanej ustawy i organ I instancji miał zapewne na myśli ten przepis szczególny, do którego odsyła przepis art. 163 kpa. Zdaniem Kolegium przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej tworzy nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznej, w której orzeczono o ustaleniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie omawianego przepisu ustawy o pomocy społecznej możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego świadczenia pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 powołanej ustawy nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej znajduje zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki, przykładowo decyzji, na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. Nie znajdzie natomiast zastosowania do decyzji zrealizowanej, to znaczy takiej, której skutki już zostały skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Wydając decyzję w trybie określonym w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wójt nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Zatem przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej, wywołującej w dalszym ciągu skutki, na podstawie której strona wciąż pobiera zasiłek. Kolegium wskazało, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję przyznającą D. Z. zasiłek celowy na leki w miesiącu lutym 2014 r., a więc uznać należy, że uchylono decyzję przyznającą świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ I instancyjny w treści uzasadnienia decyzji powinien wyraźnie wskazać, jakie okoliczności stanowią podstawę do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie ww. przepisu możliwa jest tylko w tych przypadkach, które są przewidziane w tym przepisie. Jednocześnie, w ocenie Kolegium, przesłanka dotycząca zmiany sytuacji dochodowej strony uzasadnia wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony. Tym samym Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, który określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa a realizowanej na mocy art. 107 § 3 kpa. Z zasady przekonywania wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśnienia stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń - odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Zatem, w opinii organu odwoławczego, z uwagi na nieprawidłową wykładnię przepisu art. 106 ust. 5 zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien szczegółowo uzasadnić swoją decyzję i w sposób jasny oraz dokładny wskazać przesłanki umożliwiające mu uchylenie decyzji w trybie art. 106 ust. 5. Organ w ramach motywowania swojej decyzji winien wskazać okoliczności i przepisy prawne, które stanowią podstawę do uchylenia decyzji orzekającej o przyznaniu zasiłku celowego na miesiąc luty 2014 r. Tym samym organ I instancji winien rozważyć zasadność prowadzenia postępowania w oparciu o treść art. 163 kpa oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium uznało, że powołana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. narusza prawo, a w konsekwencji uchyliło ją i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. Z., zarzucając niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]. W treści skargi strona opisała swoją trudną sytuację życiową i problemy zdrowotne oraz przedstawiła argumenty przemawiające za zasadnością skargi. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. D. Z. podtrzymała skargę, podnosząc po raz kolejny niezgodność kwestionowanych przez nią decyzji z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji zawartej w tym przepisie wtedy, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy spowodowałoby, że w istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Jak wynika z analizy akt, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy art. 138 § 2 kpa w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim podkreślić należy, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, działał zgodnie z wolą skarżącej wyrażoną poprzez fakt złożenia odwołania oraz na korzyść skarżącej. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylała bowiem decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. przyznającą skarżącej zasiłek celowy na leki w wysokości [...] zł w miesiącu lutym 2014 r. W wyniku tej decyzji skarżąca utraciłaby przyznany jej zasiłek celowy w całości (niezależnie od tego, czy zgadza się ona z wysokością przyznanej pomocy, czy też nie). Nadto, dokonując oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzja organu I instancji powołuje się na złą podstawę prawną, czyli art. 105 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zamiast zapewne art. 106 ust. 5 powołanej ustawy. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że tryb ten w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowania, ponieważ w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej organ może wydać rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji, gdy decyzja przyznająca świadczenie przyznawała je bezterminowo lub w chwili wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. Oznacza to, że wydając taką decyzję, organ nie może w tym trybie eliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej przyznanie. W rozpatrywanej zaś sprawie termin, na jaki został przyznany zasiłek celowy (miesiąc luty 2014 r.) dawno już minął. Organ odwoławczy zasadnie zarzucił organowi I instancji, że w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wyjaśnił on dokładnie, jakie okoliczności w ocenie tego organu stanowią podstawę do zastosowania trybu określonego w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co jest istotne, ponieważ przepis ten w przypadku zmiany sytuacji dochodowej może być stosowany jedynie ze skutkiem ex nunc, a zatem do świadczeń, które mając być wypłacone po dacie wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie zatem organ odwoławczy, w odniesieniu do niejasnego i niepełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji, sformułował zarzut naruszenia przepisów art. 11 i 107 § 3 kpa. Prawidłowo również, podkreślając konstytutywny charakter decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społeczne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze sformułowało zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wady dotyczące uzasadnienia wydanej przez organ I instancji decyzji, a przede wszystkim wadliwie zastosowany przez organ I instancji tryb określony w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniały w ocenie Sądu zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 11 i 107 § 3 kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (czyli rozważenie, w jakim trybie sprawa może być przez organ I instancji rozpatrywana) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie w tej sytuacji, w rozpatrywanej sprawie, przez organ odwoławczy merytorycznego, a nie kasacyjnego rozstrzygnięcia, godziłoby niewątpliwie w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) orzekł jak w sentencji.