II OSK 2589/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2188/15 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. Oddział Terenowy w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 lipca 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy pozwolenia na podział działki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2188/15 oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w W. Oddział Terenowy w B. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr ... z 24 kwietnia 2015 r. o odmowie pozwolenia skarżącej na podział działki w miejscowości S., stanowiącej część parku wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 22 listopada 1984 r. nr rejestru zabytków ... w zakresie podziału działki o nr ewid. ... obręb S., na dwie działki, zgodnie z załączonym do wniosku projektem wstępnego podziału. Jak wskazał Sąd I instancji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając w oparciu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej uozoz), nie tylko słusznie powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz również wskazał okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku. Jak wynika z akt postępowania, wnioskowane zamierzenie miałoby polegać na podziale działki nr ewid. ..., stanowiącej część parku dworskiego, na dwie działki, wydzielając nieruchomość gruntową zabudowaną dworem wraz z drogą dojazdową. Przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego parku. Jak wyjaśnił organ, pomimo znacznych ubytków w substancji parku, wartość historyczna jest zachowana, a częściowo utracona wartość krajobrazowa może być odtworzona. Same ubytki w żywej materii szaty roślinnej, podlegającej naturalnemu zamieraniu i odradzaniu są bowiem odtwarzalne bez straty wartości historycznej i zabytkowej. Powyższe, w ocenie Sądu, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, zawierających decyzję w sprawie wpisu do rejestru zabytków z dnia 22 listopada 1984r. wraz z mapą, dotyczące ww. zabytków, jak również mapę z proponowanym podziałem nieruchomości. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi także wystarczającą argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem żądania skarżących. Skarżącą wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kc poprzez przyjęcie, że odmowa podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącej nie stanowi w tej sprawie naruszenia zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności podmiotów dla realizacji określonych przez Państwo celów; b) art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz w zw. z art. 4 i art. ust. 1 pkt 1 tej ustawy polegającą na uznaniu, że wyrażenie zgody na podział nieruchomości poprzez wydzielenie z parku stanowiącego zabytek budynku mieszkalnego z istniejącym cały czas dojazdem do tego budynku będzie stanowiło zagrożenie dla walorów parkowych i zakłóciłoby zintegrowaną przestrzeń, natomiast odmowa podziału pozwoli na ochronę tego zabytku; c) art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 uozoz przez ich niezastosowanie i uznanie, że w tej sprawie odmowa wyrażenia zgody na podział służy ochronie zabytku; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Pppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ i w związku z tym nieuchylenie wadliwej decyzji organu oraz poprzestanie na rozstrzyganiu na podstawie niepełnego, niewyjaśniającego wszystkich okoliczności sprawy materiału dowodowego, powielenie wyłącznie poglądu organ I instancji, przyjętego bezkrytycznie przez organ II instancji, bez dokonania własnej analizy po koniecznym uzupełnieniu postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że nie jest w ogóle sporny stan faktyczny niniejszej sprawy, który jest jednoznaczny, a jedynie to czy istniały podstawy prawne do wydania decyzji o odmowie podziału nieruchomości zabytkowej. W żadnym razie Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, ponieważ jedyną wątpliwością w sprawie jest kwalifikacja ustalonego stanu faktycznego, a nie konieczność jego uzupełnienia czy poczynienia dodatkowych wyjaśnień. Przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa nie modyfikują bowiem treści art. 36 ust.11 uozoz, zatem nie mogło dojść do kwalifikacji przez Sąd I instancji danych prac jako zmiany zagospodarowania terenu z uwagi na treść powołanych przepisów. Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczący naruszenia art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kc jest całkowicie chybiony, ponieważ skarżąca występowała o podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a więc stanowiącej tzw. własność publiczną. Ograniczenie Skarbu Państwa poprzez organy administracji państwowej nie jest zagadnieniem, którego dotyczy art. 64 Konstytucji RP zawarty w rozdziale Konstytucji definiującym wolności, prawa i obowiązku człowieka i obywatela. Trudno zatem w ogóle zrozumieć sens powyższego zarzutu. Niezasadne są również dwa pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że decyzja w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na podział zabytku jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem wydanie decyzji o odmowie podziału nie narusza ze swej istoty art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 czy 11 uozoz, które dają możliwość wydania decyzji zarówno odmownej, jak i pozytywnej. Nie został również naruszony art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz w zw. z art. 4 i art. ust. 1 pkt 1 uozoz. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji, jak i organy ochrony zabytków, że skutkiem proponowanego podziału byłoby zarządzanie różnymi częściami zabytku przez różne podmioty, a to powoduje rozdrobnienie struktury zarządu mieniem zabytkowym. Stwarza to zagrożenie dla integralności całego zespołu i pozbawienia więzi funkcjonalnej, jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących podstawę wpisu do rejestru. Gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może bowiem zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego parku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.