II OZ 1465/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 739/15 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 739/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. D. W. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 2 marca 2016 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie złożyła D. W., podnosząc, że niniejsza sprawa dotyczy tej samej uchwały, co zaskarżona przez nią w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 696/15. Ponadto wskazała, że Sąd nie rozpoznał wniosku o połączenie niniejszych spraw do "jednego postępowania". Dodała też, że w niniejszej sprawie "są przestępstwa i przekroczenie uprawnień Gminy i Rady Miejskiej w T". Sąd wskazał, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zatem załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a. Postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia samej uchwały, ale także wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia zgłoszonego w niniejszej sprawie wniosku miał fakt, że postępowanie sądowe zainicjowane zostało skargą Wojewody D. złożoną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi, w świetle powyższych regulacji, stanowi formę nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Co do zasady, prowadzone jest ono przez organ nadzoru z udziałem gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy, z wyłączeniem innych podmiotów. Stanowisko judykatury zgodne jest co do tego, że w postępowaniu tym, jak też w postępowaniu sądowym będącym następstwem tego postępowania, nie mogą brać udziału inne podmioty nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku określonym w art. 98a u.s.g. przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Uwzględniając charakter i przedmiot zainicjowanego w niniejszej sprawie postępowania sądowego, które wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organami gminy, stwierdzić należy, że osoba która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym (chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi – co jednak w sprawie nie ma miejsca). Jest to konsekwencja przywołanych wyżej regulacji. Z tego punktu widzenia wykluczony jest udział wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, nawet jeżeli uważa ona, że wynik tego postępowania dotyczyć będzie jej interesu prawnego. Sąd podkreślił nadto, że od skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. odróżnić należy skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy, przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie daną uchwałą zostało naruszone, co też ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca złożyła skargę w trybie tego przepisu na uchwałę nr VI/81/15, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Wr 696/15. Odrębność tych postępowań dodatkowo uzasadnia niemożność udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., także wówczas, gdy organ nadzoru zaskarża akt gminy do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania D. W. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma zarówno aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej T. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N., podmiotem inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym jest zaś Wojewoda D., który wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą wojewody, jako organu nadzoru, wniesioną w trybie powołanego przepisu, nie może brać nadto udziału podmiot inny niż organ, który uchwalił zaskarżony akt, jeżeli przepis szczególny nie przewiduje takiego rozwiązania. Zasadą jest bowiem, że w postępowaniu nadzorczym zainicjowanym skargą wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., sąd nie bada kwestii naruszenia interesu prawnego uchwaleniem zaskarżonej uchwały, lecz kontroluje zasadność inicjatywy organu nadzoru zmierzającej do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie brak przepisu szczególnego, który umożliwiałby uwzględnienie wniosku D. W. co do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że odmowa dopuszczenia do udziału D. W. na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, była zasadna. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. Z art. 197 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.