II OSK 502/16

Dnia 22 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1438/15 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjenta oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1438/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją Rzecznik Praw Pacjenta uznał praktyki stosowane w dniu [...] i [...] stycznia 2015 r. przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K., polegające na: ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej spowodowanym zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. i zamknięciu Przychodni w związku z prowadzonym protestem lekarzy zrzeszonych w Federacji [...], przez co pacjenci byli pozbawieni możliwości złożenia wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej - za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdził zaniechanie stosowania tej praktyki w dniu [...] stycznia 2015 r. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, oraz stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku – mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. Zgodnie zaś z ust. 2, zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Według art. 64 ust. 1 i 2 tej ustawy, w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. W decyzji, o której mowa w ust. 1, Rzecznik może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, jeżeli podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizator strajku zaprzestał stosowania praktyki, o której mowa w art. 59 ust. 1 (ust. 3). W przypadku określonym w ust. 3 Rzecznik wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania (ust. 4). Sprawa dotyczy naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez naruszenie prawa pacjenta do dokumentacji medycznej. Prawo pacjenta do dokumentacji medycznej zostało szczegółowo uregulowane w rozdziale 7 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - Prawo pacjenta do dokumentacji medycznej. Podstawowy problem sprowadza się zatem do oceny, czy ograniczenie pacjentom dostępu do dokumentacji medycznej spowodowane zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku zamknięcia w dniach [...] i [..] stycznia 2015 r. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. stanowiło praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Stosownie do art. 23 ust. 1 tej ustawy, pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych świadczeń zdrowotnych. Jest to prawo pacjenta, który może żądać wglądu, w tym także do baz danych w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń, sporządzenia wyciągów, odpisów lub kopii dokumentacji, wydania oryginału przy spełnieniu określonych warunków. Ponadto w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. Nr 252, poz.1697 ze zm.) udostępnienie dokumentacji medycznej następuje "bez zbędnej zwłoki". Sąd zgodził się z Rzecznikiem Praw Pacjenta, że zamknięcie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. w dniach [...] i [...] stycznia 2015 r. w związku z uczestniczeniem w proteście lekarzy rodzinnych ograniczyło sposób składania przez pacjentów wniosków o udostepnienie dokumentacji medycznej jedynie do form pośrednich. Pacjent nie mógł bowiem złożyć takiego wniosku bezpośrednio w przychodni, a zważywszy, że udostępnienie dokumentacji nie jest z reguły czynnością wymagającą skomplikowanych procedur, nie mógł zrealizować swojego prawa "bez zbędnej zwłoki", co w standardowych warunkach może oznaczać niezwłocznie. Sąd podkreślił, że w art. 26 ust. 1 ustawy wskazano, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Po śmierci pacjenta, prawo wglądu w dokumentację medyczną ma osoba upoważniona przez pacjenta za życia (art. 26 ust. 2 ustawy). Ponadto zgodnie z art. 27 ustawy dokumentacja medyczna może być udostępniona: (1) do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, (2) poprzez sporządzanie jej wyciągów, odpisów lub kopii, (3) poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji. Sąd przyjął, że "zbiorowe" prawa pacjentów odnoszą się do tych praw, o których mowa w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługującą na szczególną ochronę. Tym samym ustanowił odrębny przedmiot ochrony, niezależny od ochrony praw indywidualnych pacjentów. O naruszeniu zbiorowych praw pacjentów możemy mówić wówczas, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach. Zatem dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. Stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta może nastąpić nie tylko przez działanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, ale również przez zaniechanie tego podmiotu. Dokonując wykładni art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy na gruncie sprawy, Sąd stwierdził, że istotne jest to, na ile podmiot odpowiedzialny, którym był Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K., przedsięwziął odpowiednie środki celem przeciwdziałania planowanym i w konsekwencji zaistniałym naruszeniom zbiorowych praw pacjenta. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie są bowiem oceniane wyłącznie działania lecz także zaniechania, które również mogą wywoływać skutki w postaci naruszenia zbiorowych praw pacjenta. W art. 59 ust. 1 pkt 1 wskazano na zorganizowany charakter działań lub zaniechań podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, które mają na celu pozbawienie praw pacjentów. Przesłanka zachowania zorganizowanego kładzie nacisk przede wszystkim na zaplanowanie czegoś i przeprowadzenia jakiegoś działania lub powstrzymanie się od jakiegoś działania. Do uznania "celowości" działania lub zaniechania wystarczy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych co najmniej przewiduje, iż jego zachowanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godzi. Zdaniem Sądu, na uwagę zasługuje również treść art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy, zgodnie z którymi zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, a ochrona zbiorowych praw pacjentów przewidziana w ustawie nie wyłącza ochrony wynikającej z innych ustaw, w szczególności z przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oraz przepisów o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (ust. 3). Zakaz stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów ma charakter bezwzględny i wynika z samej ustawy. Naruszenie zaś zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia dwóch przesłanek: bezprawności działania lub zaniechania i naruszenia zbiorowego interesu konsumentów mającego na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Sąd wskazał, że samo zamknięcie Przychodni, niezależnie z jakiego powodu – czy jest to protest, strajk czy chwilowy brak kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia – nie ma znaczenia w kontekście naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez brak lub ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej. Działanie polegające na zamknięciu podmiotu leczniczego jest działaniem celowym, przewidywalnym, a bezpośrednią konsekwencją celowego działania polegającego na jej zamknięciu było również świadome naruszenie zbiorowych praw pacjentów polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej, czy też zaniechaniu jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie. Sąd podkreślił, że do stwierdzenia bezprawności wystarczy, że określone zachowaniu koliduje z przepisami prawa, co miało miejsce w sprawie. Rzecznik Praw Pacjenta słusznie stwierdził, że w dniach [...] i [...] stycznia 2015 r. doszło w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w K. do stosowania w podmiocie leczniczym praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w związku z § 78 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, poprzez bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie budzi wątpliwości, że Przychodnia w związku z prowadzonym protestem w dniu [...] i [...] stycznia 2015 r. zaniechała udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentom. Ze zgłoszenia dokonanego w dniu [...] stycznia 2015 r. przekazanego do Biura Rzecznika Praw Pacjenta za pośrednictwem formularza kontaktowego wynika, że Przychodnia w dniu [...] stycznia 2015 r. była zamknięta i nie udostępniała dokumentacji medycznej, "jedyna w K. Przychodnia Rejonowa SPZOZ przy ulicy L. zamknęła w sensie dosłownym swe drzwi przed pacjentami. Na zamkniętych drzwiach wisiała stosowna, pisemna informacja o tym, że przychodnia jest nieczynna. Pacjenci odchodzili z kwitkiem." Pacjenci z chorym małym dzieckiem zostali zmuszeni do szukania pomocy w sąsiednim mieście (P.). W ocenie Sądu, realizacja prawa pacjenta do dokumentacji medycznej nie może być w żaden sposób ograniczona bądź utrudniona przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych i to nawet w sytuacji zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Fakt uczestniczenia w legalnej akcji protestacyjnej nie zwalnia jednak Przychodni z obowiązku przestrzegania prawa we wskazanym zakresie. Wobec powyżej przeprowadzonej analizy i wbrew twierdzeniom skargi, nie może być mowy o naruszeniu przez organ art. 59, art. 23, art. 26, art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, ani art. 107 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzone czynności pozwoliły bowiem na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie prawidłowego w ustalonych okolicznościach rozstrzygnięcia. Organ prawidłowo zastosował przepisy, uzasadnienie zaś zgodne jest z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres niezbędnych ustaleń. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym, nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) naruszeniu art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieotwarcie podmiotu leczniczego w dniach [...] i [...] stycznia 2015 r. spowodowało naruszenie zbiorowych praw pacjentów, polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej pacjenta i było bezprawnym i zorganizowanym działaniem lub zaniechaniem, mającym na celu pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów do dostępu do dokumentacji medycznej, w sytuacji, gdy nie miało cech bezprawności, celowości i stałości, toteż nie może być kwalifikowane jako naruszenie zbiorowych praw pacjentów, 2) naruszeniu § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta poprzez jego błędną wykładnię (§78 ust. 1) i przyjęcie że wyrażenie w nim zawarte "bez zbędnej zwłoki" jest równoznaczne z "niezwłoczenie", w sytuacji, gdy są to różne pojęcia. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, 2) zasądzenie od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 159) przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych mające na celu pozbawienie pacjentów lub ograniczenie przysługujących im praw. Do jednego z podstawowych praw pacjentów należy prawo pacjentów do dokumentacji medycznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjentów i Rzeczniku Praw Pacjentów: "Pacjent ma prawo do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych". Artykuł 26 ust. 1 tej ustawy stanowi expressis verbis o obowiązku podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych udostępnienia pacjentowi, jego przedstawicielowi ustawowemu lub osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentacji medycznej. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W dniach [...] i [...] stycznia 2015 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. ograniczył dostęp do dokumentacji medycznej. Faktu tego nie może podważyć wywód w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do wykładni art. 59 ust. 1 pkt 1. Fakt braku dostępu do dokumentacji medycznej dla wszystkich pacjentów Samodzielnego Publicznego Zakład Opieki Zdrowotnej w K. jest bezsporny. Nie ma przy tym znaczenia, ilu pacjentów podjęło interwencję u Rzecznika Praw Pacjentów. Ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej przez zamknięcie podmiotu leczniczego stanowi bezprawną, zorganizowaną przez zaniechanie praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Przy ocenie danej praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów należy dać pierwszeństwo ochronie zdrowia i życia pacjentów. Nie ma zatem uzasadnionych racji stosowanie wyłącznie wykładni językowej, a uwzględnienie wyższych wartości wymaga oparcia art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta na wykładni funkcjonalnej. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy i ocenę zastosowania tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Nie jest zasadny tym samym zarzut naruszenia § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. nr 252, poz. 1697 ze zm.) przez błędną wykładnię. Nie można przyjąć, że nałożenie obowiązku udostępnienia dokumentacji medycznej "bez zbędnej zwłoki" dopuszcza zwłokę w działaniu. Dopuszczenie zwłoki z przyczyn braku dostatecznej organizacji podmiotu leczniczego wykonania obowiązku wobec pacjentów, którym udzielone są świadczenia, jest nie do przyjęcia. Przesłankę "bez zbędnej zwłoki" należy odnieść tylko do potrzeby podjęcia czynności przygotowania dokumentacji medycznej, której przygotowanie nie jest związane z podjęciem złożonych czynności, jako że podmiot udzielający świadczeń ma obowiązki przechowywania dokumentacji. W zasadzie bez zbędnej zwłoki związane jest z obowiązkiem udostępnienia tej dokumentacji niezwłocznie, zważywszy na sposób jej udostępnienia uregulowany w art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.