II SA/Gl 302/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta (dalej: Prezydent), decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o nałożeniu na "A" Sp. z o.o. w L., kary pieniężnej w wysokości 784, 72 zł. za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulic: [...],[...],[...] oraz [...], poprzez umieszczenie 19 sztuk reklam (plakatów), promujących działalność "A". W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 15 września 2015 r. w trakcie wykonywania czynności służbowych pracownik ZDM w G. stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego ulic [...],[...],[...] oraz [...], poprzez umieszczenie 19 szt. reklam w formie plakatów zamocowanych do słupów oświetleniowych i znaków drogowych. Z czynności tych sporządzono notatkę służbową, dokumentację fotograficzną oraz wykonano pomiar wielkości reklam. Pismem z 18 września 2015 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, o wyznaczonej na 15 października 2015 r. dacie oględzin miejsca umieszczenia reklam i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszenia żądań. W dniu 28 września 2015r., dokonano ponownie kontroli pasa drogowego. Dokumentacja sporządzona po przeprowadzonej kontroli potwierdza, że w pasie drogowym pozostawało 16 szt. plakatów. Po jednym plakacie z ul. [...],[...] i [...] usunięto. W dniu 15 października 2015 r. odbyła się wizja w terenie z przeprowadzeniem dowodu z oględzin, na którą strona nie przybyła, pomimo przesłania stosownego zawiadomienia. Wizja potwierdziła, że 9 sztuk plakatów zostało usunięte a 7 szt. umieszczonych na ul. [...] pozostaje w pasie drogowym. Na dowód czego spisano protokół i wykonano dokumentację zdjęciową. W wyznaczonym terminie strona nie stawiła się w siedzibie organu I instancji i nie skorzystała z uprawnień do zapoznania się z aktami sprawy. Plakaty, zdaniem Prezydenta, stanowiły reklamę i miały na celu rozpowszechnienie oferty edukacyjnej podmiotu – "A". Zlokalizowanie ich w pasie drogowym powoduje konieczność uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego miało miejsce od 15 września do 15 października 2015r., co stwierdzone zostało dokumentacją zdjęciową. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia została naliczona opłata karna będąca 10-krotnością stawki ustalonej w uchwale Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...] r. z późn. zm. Ustalone wymiary reklam: wysokość 0,42 m, szerokość 0,30 m, pow. ekspozycyjna 0,126 m2. Wyliczenie opłaty: 3 szt. x 10 x 1,80 zł. x o, 126 m2 x I dzień 16,80 zł., 9 szt. x 10 x 1,80 zł. x o,126 m2 x 14 dni = 285, 77 zł., 7 szt. x 10 x 1,80 zł. x o, 126 m2 x 31 dni = 492,15 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wskazując w nim m.in., że narusza ona art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności: 1/ powołanie się w treści uzasadnienia decyzji na art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.d.p. w sytuacji gdy nie został wskazany przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia; 2/ powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 40 ust. 13 u.d.p., podczas gdy nie został on wskazany w uzasadnieniu decyzji; 3/ brak wskazania konkretnych postanowień uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...] r. w podstawie prawnej decyzji oraz jej uzasadnieniu, pozwalających na weryfikację sposobu ustalenia i wysokości nałożonej kary w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. 4/ naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 5/ naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy w szczególności nie zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz terminie oględzin miejsc umieszczenia reklam, przeprowadzonych w dniu 28 września 2015 r. czym naruszono zasadę czynnego udziału strony. Strona wniosła o włączenie do materiału dowodowego oświadczenia M. B. i T. K. z 26 listopada 2015 r. na okoliczność zdjęcia w dniu 14 października plakatów na ul. [...],[...],[...],[...] w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania oraz przeanalizowało dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne, a także prawidłowość postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Kolegium wskazało w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia na podstawy materialnoprawne i procesowe, będące podstawą nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych dróg publicznych reklamami oraz dowody uzasadniające prawidłowość nałożenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie. Skargę na decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną wniosło "A" Sp. z o.o., reprezentowane przez pełnomocnika. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie: 1/ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a., w szczególności ze względu na: - powołanie się w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji na art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy o drogach publicznych w sytuacji gdy nie został wskazany przez organ jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia, - powołanie w podstawie prawnej zaskarżanej decyzji organu I instancji na art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy nie został on wskazany w uzasadnieniu decyzji, - brak wskazania konkretnych postanowień uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z [...] r. w podstawie prawnej decyzji organu I instancji oraz jej uzasadnieniu, pozwalających na weryfikacje sposobu ustalenia i wysokości nałożonej kary pieniężnej, - brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżanej decyzji organu II instancji przepisów prawa materialnego tj. ustawy o drogach publicznych w sytuacji gdy nie został wskazany przez organ jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia; 2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 3/ art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności i nieuznanie za dowód oświadczenia M. B. i T. K. z 26 listopada 2015 r. na okoliczność zdjęcia w dniu 14 października plakatów na ul. [...],[...],[...],[...] w G.; 4/ art. 9 i 10 k.p.a poprzez brak poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy w szczególności niezawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego oraz aktami sprawy oraz terminie oględzin miejsc umieszczenia reklam przeprowadzonych dniu 28 września 2015 r., czym naruszono zasadę czynnego udziału strony w każdym etapie postępowania; 5/ art. 15 k.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie a w konsekwencji na skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności w szczególności nieuwzględnienie okoliczności i nieznanie za dowód oświadczenia M. B. i T. K. z 26 listopada 2015 r. na okoliczność zdjęcia w dniu 14 października plakatów na ulicach [...],[...],[...],[...] w G.; 6/ art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji istnienia przesłanek do jej uchylenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji, nie podzielając podnoszonych przez pełnomocnika zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w całości w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nałożenia na "A" Sp. z o.o. w L., kary pieniężnej w wysokości 784, 72 zł. za zajęcie pasa drogowego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r, poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.) stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6). Wynika z powyższego, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy o drogach publicznych). Reklamę zaś stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (art. 4 pkt 23 cyt. ustawy). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). W niniejszej sprawie kontrola przeprowadzona w dniu 15 września 2015 r. wykazała nielegalne zajęcie pasa drogowego ulic [...],[...],[...] oraz [...], poprzez umieszczenie 19 szt. reklam w formie plakatów zamocowanych do słupów oświetleniowych i znaków drogowych (z czynności tych sporządzono notatkę służbową, dokumentację fotograficzną oraz wykonano pomiar wielkości reklam). W dniu 28 września 2015 r., dokonano ponownie kontroli, w trakcie której stwierdzono, że w pasie drogowym pozostawało 16 szt. plakatów (usunięto po jednym plakacie z ul. [...],[...] i [...]). W dniu 15 października 2015r. odbyła się wizja w terenie, na którą strona prawidłowo zawiadomiona nie przybyła. Wizja potwierdziła, że 9 sztuk plakatów zostało usunięte, a 7 szt. umieszczonych na ul. [...] pozostaje w pasie drogowym ( utrwalono to w protokole oraz w dokumentacji zdjęciowej). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że sporna reklama była zamieszczona przez stronę bez zgody zarządcy w pasie drogowym, co uzasadniało nałożenie odpowiedniej kary pieniężnej. Prawidłowo przyjęły także ilość dni, według których obliczono karę, ilość i powierzchnię reklam oraz stawki opłaty karnej wynikające z Uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r z późniejszymi zmianami. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, w tym dotyczących naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem organ I instancji w sposób prawidłowy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sytuacja, w której organ podejmujący decyzję w podstawie prawnej bądź w uzasadnieniu wskazuje albo nie wskazuje przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, niezależnie od tego, wszystkie przepisy materialnoprawne istotne dla sprawy zostały wskazane. Nie zasługują na aprobatę pozostałe zarzuty natury procesowej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 , art. 75 § 1, art. 9 i 10, art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, strona miała zapewniony udział w postępowaniu, zaś oświadczenie M. B. i T. K. z dnia 26 listopada 2015r. o zdjęciu plakatów, nie miało dla wyjaśnienia sprawy istotnego znaczenia. Okres, w jakim plakaty były umieszczone w pasie drogowym wskazanych wyżej ulic, został ustalony w oparciu o inne dowody. Nie doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności, skoro organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a organ odwoławczy nie dostrzegł konieczności uzupełnienia postępowania w tym względzie. W konsekwencji Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymując decyzję Prezydenta w mocy. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.