II GSK 1034/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3246/15 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3246/15 oddalił skargę A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...] marca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił skarżącemu koncesji nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r., skarżący został skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 16 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1099) cofnął skarżącemu koncesję [...] udzieloną w dniu [...] marca 2002 r. W wyniku wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że warunek określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia - jest obligatoryjny do uzyskania koncesji oraz jej utrzymania. Fakt skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest dla organu koncesyjnego sytuacją obligującą do cofnięcia koncesji. Ustawa o ochronie osób i mienia nie przewiduje bowiem możliwości uzyskania (tym samym posiadania) koncesji przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, jeżeli nie posiadają wpisu na właściwą listę kwalifikowanych pracowników. Przedsiębiorca będący osobą fizyczną może powołać pełnomocnika posiadającego wpis na stosowną listę oraz wnieść do organu o zmianę koncesji poprzez dopisanie pełnomocnika, wyłącznie w sytuacji kiedy sam przedsiębiorca posiada wpis na tę listę. Jednakże, gdy przedsiębiorca będący osobą fizyczną zostaje skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej ostateczną decyzją właściwego komendanta Policji, to przestaje spełniać warunki umożliwiające posiadanie koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Tym samym, sytuacja posiadania pełnomocnika legitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie zmienia stanu prawnego, w jakim znalazł się przedsiębiorca w kontekście spełnienia warunków koniecznych do utrzymania koncesji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o zawieszenie koncesji [...], a nie o jej cofnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań, co do przestrzegania przepisów prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny. Wszak uczestniczy on de facto w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez właściwy organ koncesyjny, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Za rażąco naruszające warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej w myśl art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, organ uznał nieposiadanie przez skarżącego będącego osobą fizyczną kwalifikacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. brak wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organ wyjaśnił przy tym, że podstawowym warunkiem umożliwiającym uzyskanie i utrzymanie koncesji, określonym w ustawie, jest warunek legitymowania się przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Karny z dnia [...] marca 2014 r. sygn. [...], (wyrok częściowo zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Karny z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. [...]) i skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. Organ był więc zobligowany do cofnięcia koncesji skarżącemu - osobie fizycznej w przypadku, gdy osoba ta nie jest wpisana na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. Z zawartego w art. 22 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy sformułowania "organ koncesyjny cofa" wynika obligatoryjny obowiązek, w razie zaistnienia przesłanki, cofnięcia koncesji. W tej sprawie taka przesłanka zaistniała, bowiem przedsiębiorca rażąco naruszał warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie jest wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. Sąd I instancji stwierdził, że decyzje o cofnięciu koncesji, mają charakter tzw. decyzji związanych, przy podejmowaniu których ustawodawca nie pozostawił organowi koncesyjnemu tzw. luzu decyzyjnego, organ nie ma zatem wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym gdy przedsiębiorca będący osobą fizyczną zostaje skreślony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej ostateczną decyzją właściwego organu, to przestaje spełniać warunki umożliwiające posiadanie koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia. Również fakt posiadania pełnomocnika legitymującego się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie zmienia stanu prawnego, w jakim znajduje się przedsiębiorca w kontekście spełnienia warunków koniecznych do utrzymania koncesji. Posiadane przez pełnomocnika uprawnienia (wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony) nie powoduje tego, że przedsiębiorca może się takim wpisem legitymować. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o ochronie osób i mienia nie przewiduje możliwości zawieszenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej koncesjonowanej. Co do zasady możliwe było i jest natomiast zawieszenie działalności gospodarczej pod warunkami wskazanymi obecnie m. in. w art. 14a ustawy dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z dnia 2016, poz. 1829 ze zm.). Organem właściwym do rozpoznania takiego wniosku jest organ gminy ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. W okresie zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca, który prowadzi działalność koncesjonowaną winien jednak spełniać wymogi do posiadania koncesji pozwalającej na prowadzenie tej działalności. Z uwagi na to Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego zawartego w skardze, a odnoszącego się do zawieszenia koncesji. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd I instancji nie stwierdził uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Dlatego skarga została oddalona. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez błędne jego zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że skarżący rażąco naruszył warunki określone w koncesji, o czym świadczy, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Karny z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...] (wyrok częściowo zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Kamy z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...]) z zawieszeniem na okres próby 3 lat, podczas gdy nie wystarczy przywołanie bezspornego faktu prawomocnego skazania ze wskazaniem przepisów Kodeksu Karnego, bez wyjaśnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa objętym prawomocnym skazaniem, a prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia oraz rażącym charakterem tego naruszenia oznaczającym rażące naruszenie warunków koncesji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że wobec faktu skazania strony skarżącej prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego za przestępstwo umyślne, a w konsekwencji wobec faktu wydania (ostatecznej) decyzji o jej skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, co stanowi warunek udzielenia koncesji oraz wykonywania działalności nią objętej, za uprawnione należało uznać stanowisko organu administracji publicznej odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, a mianowicie decyzji o cofnięciu koncesji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia przez jego błędne zastosowanie – a zarzut ten, zgodnie z zasadą dyspozycyjności wyznacza tym samym granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem. Odnosząc się do tego zarzutu oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji trzeba w punkcie wyjścia podnieść, że wbrew sugestii strony skarżącej (zob. s. 3 skargi kasacyjnej), kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie ma charakteru decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest decyzją związaną, a mianowicie decyzją, która – najogólniej rzecz ujmując – nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Taką decyzją, to jest decyzją związaną, jest decyzja wydana w rozpatrywanej sprawie, co znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz rekonstruowanej na jego podstawie normy kompetencyjnej i normy materialnoprawnej, których zakres zastosowania nie pozostawia organowi administracji publicznej żadnego marginesu swobody w zakresie odnoszącym się do ustalenia (wyboru) konsekwencji wiążących się z zaistnieniem sytuacji opisanych w ich hipotezie. Jeżeli bowiem, na gruncie przywołanego przepisu prawa ustawodawca operuje konwencją językową, z której wynika, że w sytuacjach wymienionych w przywołanym przepisie prawa "organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres", to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wobec kategorycznej i imperatywnej formy tak zredagowanej wypowiedzi normatywnej organ administracji publicznej jest zobowiązany uczynić użytek z przyznanej mu kompetencji, a więc innymi słowy, jest zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu koncesji albo zmianie jej zakresu w przypadku gdy przedsiębiorca: 1) w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją; 2) rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa; 3) nie zawarł umowy ubezpieczenia, o której mowa w art. 21a ust. 1. W świetle powyższego nie ma więc podstaw, aby za uzasadnione uznać twierdzenie o działaniu organu administracji publicznej w warunkach uznania administracyjnego. Zasadności formułowanych wniosków w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa to, że na gruncie art. 22 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy – który stanowił podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji – ustawodawca stosując stosowne i dopuszczalne zarazem środki techniki prawodawczej operuje pojęciem nieostrym, a mianowicie pojęciem "rażącego naruszenia" warunków określonych w koncesji lub innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejście Sądu I instancji do treści oraz rozumienia tak określonej przesłanki podjęcia decyzji o cofnięciu koncesji, a co za tym idzie formułowanych przez ten Sąd wniosków odnośnie do zaktualizowania się w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy sytuacji opisanej w hipotezie normy prawej rekonstruowanej z przywołanego przepisu prawa, nie jest nieprawidłowe. Jeżeli bowiem, jak wynika to z art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, (pozytywnym) warunkiem wydania koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia jest (potwierdzony stosownym zaświadczeniem) wpis przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego – a jest on dokonywany, między innymi, na podstawie oświadczenia wnioskodawcy o niekaralności za przestępstwa umyślne oraz nietoczeniu się przeciwko wnioskodawcy postępowania karnego o takie przestępstwa (art. 29 ust. 2 pkt 2 lit. b) przywołanej ustawy) – co innymi słowy oznacza, że brak legitymowania się przez wnioskodawcę wymienionym wpisem stanowi przeszkodę (negatywną przesłankę) udzielenia koncesji, zaś obligatoryjne skreślenie z wymienionej listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej następuje, między innymi, w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcia postępowania karnego o takie przestępstwo, jak z kolei stanowi o tym art. 29 ust. 6 pkt 1 przywołanej ustawy, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że narusza i naruszałaby warunki koncesji oraz inne warunki wykonywania działalności koncesjonowanej – i to w stopniu rażącym – sytuacja polegająca na wykonywaniu uprawnień wynikających z udzielonej koncesji przez będącego osobą fizyczną przedsiębiorcę, który nie legitymuje się wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w związku z tym, że z listy tej został skreślony w związku ze skazaniem prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, a tego rodzaju okoliczność nie jest kwestionowana w sprawie. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, przywołany przepis prawa nie wiąże typu, czy też rodzaju przestępstwa umyślnego, o którym w nim mowa, czy też rodzaju prawnie chronionego dobra, które zostało naruszone przestępstwem umyślnym z przedmiotem działalności koncesjonowanej regulowanej ustawą o ochronie osób i mienia. W tej mierze, za wystarczające ustawodawca uznaje bowiem prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne lub wszczęcie postępowania karnego o takie przestępstwo. W związku z powyższym podważyć należy zasadność stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, z którego wynika, że w stanie fatycznym rozpatrywanej sprawy za niewystarczającą dla wydania zaskarżonej decyzji należałoby uznać okoliczność prawomocnego skazania strony skarżącej za przestępstwo umyślne bez jednoczesnego wyjaśnienia związku między tym przestępstwem a przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie udzielonej koncesji oraz bez wyjaśnienia relacji, w jakiej okoliczność prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne pozostaje do rażącego naruszenia warunków koncesji. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – a zarazem w ich rekapitulacji – trzeba bowiem podnieść, że skoro negatywną przesłanką wydania decyzji o udzieleniu koncesji na prowadzenie działalności regulowanej ustawą o ochronie osób i mienia jest brak spełniania wymogu wpisu przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego, co innymi słowy oznacza, że taka decyzja nie może i nie mogłaby być wydana, a jej podjęcie mimo braku spełniania przez wnioskodawcę wymienionego wymogu z całą pewnością nastąpiłoby z naruszeniem prawa – i to na tyle istotnym, aby uznać je za naruszenie o charakterze kwalifikowanym, bo rażącym – to tym samym z całą pewnością rażąco naruszałoby warunki koncesji wykonywanie wynikających z niej uprawnień przez będącego osobą fizyczną przedsiębiorcę, który przestał spełniać warunki jej udzielenia w związku ze skreśleniem z wymienionej listy na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Innymi słowy, tak jak rażąco naruszałoby warunki (wydania) koncesji przyznanie jej mimo braku spełniania obligatoryjnych wymogów (a więc również wymogu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 przywołanej ustawy), tak w równie rażący sposób naruszałoby warunki koncesji wykonywanie wynikających z niej uprawnień przez będącego osobą fizyczną przedsiębiorcę, który po udzieleniu mu koncesji przestał spełniać konieczny wymóg jej przyznania, o którym mowa w przywołanych przepisach prawa, a to w związku z jego skreśleniem z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego w związku z prawomocnym skazaniem za przestępstwo umyślne. W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – który nie jest kwestionowany skargą kasacyjną – doszło do naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.