I SA/Wa 2506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Izby Skarbowej w [...] – uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] ([...]) ustalającą: 1. cenę nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w [...] działki nr ew. [...] i nr [...], stanowiącej własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa i trwałym zarządzie Izby [...] w [...]; 2. opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu wg stawki 0,3 %; 3. opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu ustaloną proporcjonalnie do pozostałego do wykorzystania w 2013 r. okresu trwałego zarządu; 4. opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu od 1 stycznia 2004r. do 8 maja 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, że Izba [...] w [...], działając w imieniu Skarbu Państwa nabyła dnia [...] od spółki [...] S.A. prawo użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości wraz ze znajdującym się na niej budynkiem. Wojewoda dodał, że postępowanie zostało wszczęte (12 lutego 2013r.) po ponad 9 latach od nabycia trwałego zarządu z mocy prawa przez Izbę [...]. Powołując się na art. 89, art. 83 i art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że nie naliczono we właściwym czasie opłaty rocznej. Wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu opłaty za trwały zarząd ma charakter konstytutywny i kształtuje prawa i obowiązki na przyszłość. Nie było zatem podstaw prawnych do ustalenia takiej opłaty z mocą wsteczną, pomimo iż prawo trwałego zarządu zostało nabyte umową sprzedaży z dnia [...]. Jednocześnie organ wskazał, że w stosunku do tej samej nieruchomości pozostają nadal aktualne dwa operaty szacunkowe różnie wyceniające wartość nieruchomości – z dnia [...] ([...] zł) i z dnia [...] ([...] zł). Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa - Prezydent [...] i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 89 w zw. z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nie ma podstaw do ustalenia opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu od 1 stycznia 2004 r., tj. od roku następnego po roku, w którym Izba [...] nabyła trwały zarząd z mocy prawa umową sprzedaży z dnia [...], a w konsekwencji przyjęcie, że ustalenie ww. opłat rocznych może nastąpić tylko na przyszłość, niezależnie od daty powstania tego prawa; - art. 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dopuszczenie możliwości odstąpienia od obowiązku poboru opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu za okres sprzed wydania decyzji w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady odpłatności za cały czas trwania trwałego zarządu; - art. 83 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dopuszczenie odstąpienia od obowiązku pobierania opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu w przypadku nieobjętym dyspozycją art. 83 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy katalog przypadków odstąpienia od pobierania opłaty rocznej ma charakter wyczerpujący; - art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu przez organ decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ewentualna ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, a w konsekwencji nierozpoznanie merytorycznie sprawy przez organ; - art. 7, 77 § 1 i art. 136 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia i w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji powzięcia przez organ wątpliwości odnośnie rzetelności sporządzenia tego operatu. Zdaniem skarżącego z art. 17 ust. 1 i 3, art. 43, art. 89, art. 82 ust. 2 u.g.n. wynika jednoznacznie data powstania obowiązku, co stanowi o obligatoryjnym charakterze opłat. Skarżący, powołując się na orzecznictwo, podniósł, że prawidłowe są decyzje ustalające opłaty z tytułu trwałego zarządu za cały okres jego trwania (bez pobierania opłaty za rok w którym nastąpiło nabycie trwałego zarządu z mocy prawa) niezależnie od daty wydania decyzji w tym zakresie, Sądy zaś kwestionowały jedynie zasadność zapłaty odsetek za okres sprzed wydania decyzji. Odnosząc się do kwestii sporządzenia dwóch operatów szacunkowych, skarżący wskazał, że "drugą" wycenę przygotowano dla innego celu, tj. aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. Jednocześnie zarzucił bezzasadne skierowanie sprawy do organu I instancji, kiedy organ odwoławczy powinien sprzeczności między operatami wyjaśnić korzystając z art. 157 ust. 1 u.g.n. (skierować operat do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego) lub przeprowadzić rozprawę administracyjną dla umożliwienia rzeczoznawcy wyjaśnienia wątpliwości, a więc skorzystać z art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując w pierwszej kolejności na brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu z mocą wsteczną. Stanowisko organu odwoławczego należało podzielić. Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), dalej u.g.n., przez trwały zarząd rozumie się administracyjnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości w imieniu publicznoprawnego właściciela; swoiste prawo do gruntu państwowego, uprawniające do korzystania z niego i podlegające ochronie prawnej (G. Bieniek/M. Gdesz – op. cit. s. 377, uw. 7*; s. 395). Trwały zarząd jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (wyrok WSA w Warszawie z czerwca .2004 r., I SA 2372/02). Kwestie dotyczące ustalania wysokości opłat z tytułu trwałego zarządu zostały uregulowane w art. 82 i następnych u.g.n. I tak wysokość opłaty z tytułu trwałego zarządu określa się według reguł wymienionych w art. 83 u.g.n. , którą uiszcza się przez okres i w terminach określonych w art. 82 ust. 2 u.g.n., a więc do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Stosownie do art. 89 u.g.n. w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji. Powyższe oznacza, że z woli ustawodawcy do ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu wymagane jest wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji. Decyzja wydawana w trybie art. 89 u.g.n. należy zatem do kategorii decyzji konstytutywnych, a więc aktów administracyjnych, które dopiero tworzą, zmieniają lub powodują ustanie stosunku prawnego. Zmiana sytuacji prawnej danego podmiotu następuje wówczas nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego (por. J. Starościak, Prawo administracyjne..., s. 239). Skutek prawny jaki powoduje decyzja konstytutywna powstaje zatem dopiero z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, a więc ex nunc, w przeciwieństwie np. do decyzji stwierdzających nieważność. W niniejszej sprawie oznacza to, że dopiero od daty wydania decyzji ustalającej opłatę za trwały zarząd po stronie podmiotu sprawującego trwały zarząd powstaje obowiązek uiszczania ww. opłaty do 31 marca danego roku za każdy rok z góry, a więc na przyszłość. Z podanych przyczyn Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podzielił stanowiska skarżącego, pomimo trafności wywodów, że opłaty z tytułu trwałego zarządu należy uiszczać za cały okres jego trwania. Słusznie zatem wskazał Wojewoda [...], że nie istnieją podstawy prawne umożliwiające ustalenie opłaty za trwały zarząd z mocą wsteczną, pomimo iż prawo trwałego zarządu w niniejszej sprawie powstało z mocy prawa w dniu zawarcia umowy sprzedaży, to jest w dniu [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zaznaczyć trzeba, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji zasady określonej w art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego w okolicznościach wymienionych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a więc po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy co do istoty, skoro wydanie decyzji ostatecznej poprzedzałoby tylko jednokrotne rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może zaś przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, podając okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność niewyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, w zakresie mającym istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji. W świetle przedstawionej argumentacji, organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej, skoro organ I instancji całkowicie pominął fakt, iż na użytek tej sprawy w dniu [...] został sporządzony operat szacunkowy, w którym wartość opisanej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił na [...] zł., a więc o blisko [...] % mniej niż w operacie z dnia [...], stanowiącym podstawę wydania decyzji dnia [...]. Okoliczność ta miała bowiem niewątpliwie wpływ na wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu ustalonej w okresie od [...]. W konsekwencji jako chybione Sąd ocenił zarzuty skargi o bezzasadnym skierowaniu sprawy do organu I instancji, pomimo możliwości wyjaśnienia sprzeczności między operatami w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., czy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zgodnie z art. 136 k.p.a. Uszło uwadze skarżącej, że wiadomość o istnieniu operatu z dnia [...] organ odwoławczy powziął dopiero z odwołania Dyrektora Izby [...] w [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.