II GSK 244/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Z., A. K. – P. "Ł." s.c. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1654/13 w sprawie ze skargi R. Z., A. K. – P. "Ł." s.c. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. oddalił skargę R. Z. i A. K. – wspólników Spółki cywilnej Parking "Ł." Spółka cywilna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: w wyniku przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2010 r. kontroli ustalono zajęcie pasa drogowego na drodze wojewódzkiej przy ul. B. pod reklamę o powierzchni 11,90 m² stanowiącej własność skarżących. W dniu 25 sierpnia 2010 r. do organu wpłynęło pismo, w którym poinformowano, że reklama została usunięta 20 sierpnia 2010 r. oraz że była to tablica informacyjna umieszczona w związku z remontem drogi. Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Zarząd Dróg Miejskich w P. z dnia [...] listopada 2011 r., którą na podstawie art. 40 ust. 1, ust.12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.), § 4 ust. 1 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2004 r. Nr 101) nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 5.569,20 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary została naliczona za okres od dnia 26 lipca 2010 r. (od dnia wszczęcia postępowania) do dnia 20 sierpnia 2010 r. (do dnia usunięcia reklamy). W wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r., przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Dróg Miejskich w P. celem wykazania, że reklama skarżących znajdowała się w pasie drogowym ul. B. w P.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Dróg Miejskich w P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., ponownie nałożył na skarżących karę za zajęcie pasa drogowego ul. B. w P., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, wskazując na znajdującą się w aktach sprawy kopię mapy zasadniczej, na której wyznaczono pas drogowy i zaznaczono lokalizację reklamy. Na tej podstawie organ stwierdził, że nastąpiło zajęcie przez skarżących pasa drogowego ul. B. bez zezwolenia zarządcy drogi. Objętą skargą decyzją z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ odwoławczy podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, iż przedmiotowy baner reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. B. w P.. Reklama nie była urządzeniem służącym usprawnieniu ruchu drogowego lecz reklamą, co do której umieszczenia w pasie drogowym jej właściciel zobowiązany był posiadać zezwolenie zarządcy drogi. Wobec okoliczności, że skarżący nie posiadali takiego zezwolenia, zasadnym było nałożenie kary administracyjnej. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazując na treść art. 4 pkt 23 i art. 40 ust. 1, ust, 2 i ust. 6 u.d.p., stwierdził, że obiektem umieszczonym przez skarżących bez zezwolenia w pasie drogowym drogi wojewódzkiej przy ul. B. w P. był reklama o powierzchni 11,90 m². Sąd I instancji odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że umieszczone przez nią urządzenie infrastruktury technicznej stanowiło niezbędną informację dla osób korzystających z usług parkingu w związku z prowadzoną przebudową ul. B. i zasłonięciem dotychczasowej tablicy informacyjnej umieszczonej na terenie parkingu, stwierdził, że umieszczona na nośniku informacja o treści "Tani parking lotnisko wjazd l", zajmująca pas drogowy, umieszczona w widocznym miejscu, przy ruchliwej ulicy, stanowiła dla potencjalnych odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania. Niewątpliwie była zatem reklamą. Nie było wątpliwym w ocenie Sądu, kto był właścicielem spornej reklamy umieszczonej w pasie drogowym jak również niesprzeczne było, że skarżący jak właściciele tejże reklamy nie posiadali zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, tym samym było ono samowolne i wyczerpywało znamiona określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co z kolei uzasadniało nałożenie kary. Sąd zauważył, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia podlega karze bez względu na jego przyczynę, tym samy podniesione przez stronę okoliczności prac drogowych i zasłonięcia dotychczasowej reklamy były bez znaczenia dla oceny, że doszło do nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, że przedmiotowej reklamy nie można było uznać za urządzenie służące usprawnieniu ruchu drogowego. Zadanie takie należy do zarządcy drogi - Zarządu Dróg Miejskich i to ten organ decyduje, czy dany obiekt może być umieszczony w pasie drogowym. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). R. Z. i A. K. skargą kasacyjną zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że urządzenie infrastruktury technicznej zamontowane przez skarżących stanowiło reklamę, w sytuacji gdy w rzeczywistości było to urządzenie związane z potrzebami ruchu drogowego; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w P., że zarówno organ I jak i organ II instancji naruszyły normy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wybiórczej, niezgodnej z ustalonym stanem faktycznym oceny zgromadzonego materiału dowodowego w wyniku czego błędnie ustalono, że urządzenie infrastruktury drogowej postawione przez skarżących w pasie drogowym jest reklamą, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej na skarżących tytułem umieszczenia bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym ulicy B. w P., a także na treść wyroku Sądu I instancji, poprzez podtrzymanie tegoż stanowiska przez Sąd. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Postawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają w swej istocie do podważenia przez kasatorów zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanowiska organów obu instancji ległego, u podstaw zakwestionowanej decyzji, iż umieszczony przez nich w pasie drogi wojewódzkiej przy ul. B. w P. nośnik informacyjny był reklamą nie zaś jak wywodzi strona skarżąca urządzeniem związanym z potrzebami ruchu drogowego. Mając na uwadze zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, w szczególności dokumentację fotograficzną spornego nośnika informacji, za prawidłową uznać należy ocenę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jakiej dokonał Sąd I instancji. Umieszczonej przez skarżących tablicy informacyjnej o treści "Tani parking lotnisko wjazd I" nie można było bowiem uznać za urządzenie związane z potrzebami ruchu drogowego, na które skarżący również potrzebowaliby zezwolenia w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wobec przytoczonej treści zawartej na tablicy informacji (tani parking), miejsca jej umieszczenia i przyczyn dla których informacja ta została umieszczona w tym konkretnym miejscu (widocznym dla kierowców, informującym o parkingu przy wjeździe na lotnisko) oraz faktycznego celu jakiemu miała służyć, bezsprzecznym jest, iż urządzenie to było reklamą. Wskazywała ona bowiem ściśle określone miejsce, na którym skarżący oferowali miejsca postojowe (parkingowe) kierowcom, tym samym służyło do "przyciągnięcia" jak największej ilości potencjalnych klientów korzystających z usług położnego nieopodal Portu Lotniczego P. – Ł.. Tym samym taką tablicę uznać należało za reklamę zdefiniowaną w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym reklamą jest nośniki informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie materialnej wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonymi w polu widzenia użytkowników drogi. Niesprzecznym jest przy tym, że tablica ta nie była znakiem drogowym bądź znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Odnosząc się w tym zakresie do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji stwierdzić należy, że umieszczenie przez skarżących spornej tablicy informacyjnej w pasie drogi wojewódzkiej w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi (przebudowa ul. B.) mogło mieć wpływ na sprawność i płynność ruchu drogowego, w szczególności w odniesieniu do kierowców szukających miejsca postojowego w okolicy lotniska, to nie można jednak uznać, że urządzenie to stanowiło niezbędną informację i wiązało się wyłącznie z potrzebami ruchu drogowego. Jak już bowiem wskazano informacja zawarta na tablicy skarżących informowała wyłącznie o miejscu, w którym znajdował się parking prowadzony przez skarżących, a więc odnosiła się wyłącznie do grupy użytkowników drogi, którzy poszukiwali miejsca postojowego nie zaś wszystkich użytkowników poruszających się po drodze przy ul. B. i jej najbliższych okolicach. Nie informowała w jakikolwiek sposób o możliwych sposobach poruszania się czy utrudnieniach na odcinku podlegającej przebudowie drogi. Nie wiązała się zatem w sposób bezpośredni z potrzebami ruchu drogowego jak również nie służyła usprawnieniu ruchu drogowego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji zadanie umieszczania w pasie drogowym tego typu urządzeń należy do kompetencji zarządcy drogi. Reasumując, Sąd I instancji dokonał niewadliwej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odnośnie ustalenia charakteru umieszczonego przez skarżących w pasie drogi wojewódzkiej obiektu jako reklamy. Wobec zaś faktycznego braku po stronie skarżących zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czego w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała, zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w oparciu o powołany art. 40 ust. 12 i 13 ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który jak już wskazano powiązany został co do istoty z ustaleniem omówionego charakteru tablicy informacyjnej, za niezasadne uznać należy wywodzone przez stronę naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów określa ramy kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne pierwszej instancji – w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Drugi z powołanych przepisów umożliwia natomiast zastosowanie przez sąd środków przewidzianych ustawą celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Motywy tego zarzutu sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazują, bowiem na konkretne wady całego postępowania administracyjnego dotyczącego rozpoznawanej sprawy oraz ich wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne. Fakt oddalenia skargi i podzielenia w całości, co wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, stanowiska organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji nie daje podstaw, co zdaje się sugerować skarga kasacyjna, do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. nie dokonał oceny rozstrzygnięcia wydanego przez Zarząd Dróg Miejskich w P. z upoważnienia Prezydenta Miasta P.. Tym bardziej brak było podstaw, na co również wskazuje skarga kasacyjna, aby możliwym było uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji bez równoczesnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. Także podnoszone w ramach tego zarzutu naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie uzasadnia konieczności uchylenia jego decyzji jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Fakt zwięzłego, bo w jednym akapicie, wskazania przesłanek uznania umieszczonej przez skarżących w pasie drogowym tablicy za reklamę nie stanowi o wadliwości decyzji Zarządu Dróg Miejskich wobec pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia przez organ odwoławczy tak podstaw faktycznych jak i prawnych prawidłowości takiego stanowiska i w efekcie rozstrzygnięcia organu I instancji, tym bardziej, że organ odwoławczy w ramach kontroli rozstrzygnięć organów niższej instancji rozpoznaję sprawę ponownie. Ponadto, poza powołaną okolicznością, strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na konkretne wady postępowania dowodowego, które doprowadziły do błędnej, w jej ocenie, klasyfikacji tablicy informacyjnej jako reklamy, a których to Sąd I instancji nie dostrzegł lub nie wziął pod uwagę dokonując kontroli objętej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.