II OSK 616/17

Dnia 30 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ireny J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 275/16 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Wr 275/16 oddalił skargę I. J. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lutego 2016 r. nr SKO (...) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...), podjętą na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. dalej "upzp), nakładająca na skarżącą jednorazową opłatę w kwocie 14 540 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działek ewid. o nr (...), (...) i (...), położonej w B., gmina Z., powiat z., województwo dolnośląskie, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego złoża migmatytu (...) w granicach Gminy Z., uchwałą Rady Miejskiej Z. z dnia (...) października 2010 r. Nr (...). Sąd I instancji stwierdził, że stanowiący podstawę ustalenia opłaty operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. nie budzi wątpliwości. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości według cen rynkowych, stosując podejście porównawcze z korygowaniem ceny średniej. Metoda ta polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych, wziętych do porównań, które te nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi dotyczących operatu szacunkowego, tj. naruszenia art. 150-156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas - Dz. U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.; dalej ugn) w zw. z art. 37 ust. 11 upzp, art. 37 ust. 1 upzp w zw. art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa), w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty te nie zostały podparte żadnym dowodem, z którego wynikałoby, że dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia wartości nieruchomości są w istocie wadliwe. Jeśli dokonana w sprawie wycena nieruchomości nie satysfakcjonowała skarżącej, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby strona przedłożyła organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też wnioskowała o dokonanie oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 ugn. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca z którejkolwiek z tych możliwości skorzystała. Kontroperat nie został złożony na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani też w toku postępowania sądowego. Jej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze w/w przepisów należało zatem ocenić jako gołosłowne i niczym nieuprawdopodobnione. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z dnia 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7 i art. 9 Kpa w zw. z art 157 ust 1 i 1a ugn polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, mimo zgłaszania przez skarżącą uzasadnionych zarzutów co do opinii rzeczoznawcy majątkowego A. M. i jednoczesnym braku pouczenia skarżącej o konieczności pozyskania kontroperatu bądź zlecenia jego oceny przez organizację zawodową w trybie wskazanym w w/w przepisie; zaniechania podjęcia w/w czynności z urzędu, co skutkowało naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego określanych jako zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz informowania stron (art. 9 Kpa) i w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku, który pozostawia w obrocie prawnym decyzję administracyjną opartą na dowodzie - operacie szacunkowym wydanym z naruszeniem prawa materialnego; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, art. 36 ust. 4 i art 37 ust 1 upzp, wyrażające się w ustaleniu jednorazowej opłaty na podstawie operatu, który nie odpowiada prawu tj. został wydany z naruszeniem: a] art. 4 pkt. 16 ugn w zakresie w jakim przyjęto nieruchomości podobne; b) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust ugn w zw. § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) w zakresie w jakim rzeczoznawca dokonał wyboru metody i ustaleń stanu nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego zmianie, a nadto dokonał oszacowania wartości przyjętych za podstawę ustalenia wysokości opłaty obciążającej skarżącą. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz poprzedzających go decyzji organów administracji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według obowiązującym norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadniony podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Zasadniczo zarzuty kasacyjne dotyczą stanu faktycznego sprawy, który według strony skarżącej ustalony został na podstawie wadliwego operatu szacunkowego i bez jego właściwej weryfikacji, co skutkowało podjęciem niewłaściwych rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą (tzw. ulepszenie planistyczne). Należy jednak wyjaśnić, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się właśnie na ustaleniu wartości nieruchomości przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego dysponującego wiadomościami specjalnymi w formie operatu szacunkowego. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. Nie sposób tym samym odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do merytorycznej poprawności analizy rynku, przyjętych cech i ich wag. Są to bowiem wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Organy orzekające w sprawie, a także Sąd Wojewódzki, nie mogły dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i Sąd nie są uprawnione. W świetle powyższych rozważań nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 4 i art 37 ust 1 upzp, wyrażający się w ustaleniu jednorazowej opłaty na podstawie operatu, który nie odpowiada prawu. Kwestie związane z prawidłowością operatu szacunkowego w żadnym razie nie wpływają na wykładnię powołanych przepisów. W zakresie przesłanek określonych w tych przepisach ww. operat szacunkowy spełniał wszystkie wymogi prawne umożliwiające organowi ustalenie opłaty. Operat szacunkowy w wartstwie podlegającej kontroli sądowoadministarcyjnej nie zawiera żadnych wad, które stanowiłyby naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust ugn w zw. § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stan nieruchomości został przyjęty zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 upzp, prawidłowo bez uwzględnienia kopalin, ponieważ przed uchwaleniem planu nieruchomości była wykorzystywana rolniczo i takie też przeznaczenie miała w starym planie. Uproszczając można stwierdzić, że w celu eksploatacji kopalin na nieruchomości pierwotnie rolnej, konieczne jest po pierwsze ulepszenie sytuacji planistycznej i ustalenia terenu górniczego, poprzez dopuszczenie eksploatacji złóż, a w dalszej kolejności uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Odnosząc się natomiast do kwestii powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania i relacji ich do powierzchni nieruchomości porównywanej w żadnym razie nie może być oceniana jako błędna wykładnia art. 4 pkt 16 ugn. Przepis ten mówi jedynie, że przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Kwestia powierzchni części nieruchomości objętej opłatą nie może również być badana w ramach wykładni art. 37 ust. 1 czy art. 36 ust. 4 upzp, ponieważ jest to element stanu faktycznego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, po pierwsze nie można przyjąć, że organ obciąża obowiązek pozyskania kontroperatu bądź zlecenia jego oceny przez organizację zawodową każdorazowo w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11), w tej sprawie takie wątpliwości nie występowały. Organ odwoławczy dysponował w sprawie, zresztą nie tylko operatem szacunkowy, ale dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego z 11 stycznia 2016 r. (k. 27 akt administracyjnych) i ocenił je zgodnie z wymogami określonymi w art., 7 i art. 80 Kpa. Należy natomiast uznać za uchybienie formalne niepoinformowanie strony o możliwości zwrócenia się o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, a strona również w trakcie postępowania kasacyjnego nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, który podważyłby prawidłowość przyjętego przez organ operatu szacunkowego. Nie została naruszona w żaden sposób zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) a brak poinformowania stron o treści art. 157 ugn (art. 9 Kpa) nie miał żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy wyjaśnić, że art. 1571 ust. 1 ugn nie jest przepisem postępowania, który mógłby naruszyć Sąd czy organ. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógł oceniony na wniosek skarżącej w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn, także w trakcie postępowania kasacyjnego, czego skarżąca nie uczyniła. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.