II GSK 5188/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 360/16 w sprawie ze skargi M. J. - organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w W. i M. D. - organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza solidarnie od M. J. - organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w W. i M. D. - organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w W. na rzecz Rady Miasta W. 165 (sto sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. w pozostałym zakresie odstępuje od zasądzenia pomiędzy stronami zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 360/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi M. J. - organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w W. oraz M. D. - organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne [...] w W., na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w pkt 1 stwierdził nieważność zdania trzeciego w par. 8 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w pkt 2 stwierdził nieważność par. 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały o treści: "według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej uchwały", w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a ponadto w pkt 4 zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Rada Miasta W. w dniu [...] listopada 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. M. J. oraz M. D. wezwali Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą. Postawione zarzuty dotyczyły § 4 ust. 4 i ust. 6, § 8 ust. 7 pkt 1 i 2, ust. 8 oraz § 9 pkt 2, a także załącznika nr 3 do uchwały. Uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Rada Miasta W. uznała za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada powołała się na stanowisko Burmistrza W. wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym stwierdzono m.in., że zawarty w § 8 ust. 7 pkt 2 uchwały obowiązek odnotowania, że dany wydatek został sfinansowany z budżetu Gminy Miejskiej W., wynika z licznych nieprawidłowości, jakie występują podczas kontroli placówek niepublicznych przez organ. Ten wymóg ma jedynie na celu rzetelną kontrolę sposobu wykorzystania dotacji oraz weryfikację wydatkowania dotacji. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, uwzględniając przy tym zakres danych, który powinien być zawarty we wniosku i w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Zawarte w załączniku nr 3 wymaganie złożenia kompletnego wykazu dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. w żaden sposób nie narusza prawa, a wręcz przeciwnie umożliwia rzetelne rozliczenie się dotowanego przedszkola z pobranej i wydatkowanej dotacji. M. J. i M. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2015 r., podnosząc m.in., że zawarty w § 8 ust. 7 pkt 2 uchwały obowiązek, że dokument potwierdzający poniesienie wydatku z dotacji musi być opatrzony opisem, iż został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. oraz posiadać podpis osoby dokonującej tego opisu - stoi w sprzeczności z ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych. Nie istnieje więc prawny obowiązek podawania sposobu zapłaty ani dokumentowania go w formie określonej przez Radę Miasta W. Dokonując takich ustaleń, Rada Miasta nałożyła na podmioty prowadzące przedszkola obowiązki, które może im określić jedynie ustawodawca w formie ustawy. Skarżący stwierdzili także, że załącznik nr 3 do uchwały jest niezgodny z obowiązującym stanem prawnym, bowiem rozliczenie dotacji jest czynnością materialno-techniczną. Zobowiązanie do rozliczenia dotacji przez wpisanie w tabelę wszystkich wydatków wraz z podaniem dat i numerów dowodów księgowych, terminu płatności, daty zapłaty, formy płatności powoduje, że funkcja kontroli dotacji zostaje zastąpiona rozliczeniem dotacji. Rozliczając dotację, organ prowadzący powinien podać, ile dotacji otrzymał, ile wydatkował oraz jeśli nie wydatkował kwoty pieniężnej, w skali roku, podać część przypadającą do zwrotu do budżetu gminy na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zdanie trzecie § 8 ust. 7 pkt 2 uchwały o treści: "Każdy dokument potwierdzający poniesienie wydatku z dotacji musi być opatrzony opisem, iż został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. oraz posiadać podpis osoby dokonującej tego opisu" wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego dla rady gminy, ingerując zbyt głęboko w sposób dokumentowania ponoszonych przez organ prowadzący przedszkole wydatków finansowanych z dotacji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że użyte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty określenie "tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. W tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Dekretacja tych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji. Zdaniem Sądu I instancji, zawarte w § 6 ust. 1 uchwały odesłanie do załącznika nr 3 narzuca organowi prowadzącemu przedszkole obowiązek przedstawiania rozliczenia stanu uczniów i wydatków według określonego wzoru, a więc również wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Zastrzeżenie to dotyczy w szczególności tabeli nr 2 - Rozliczenie wydatków. We wzorze tabeli nakazano organowi prowadzącemu przedszkole podawanie: miesięcznej kwoty dotacji, daty dokumentu stanowiącego podstawę wydatkowania dotacji, numeru dokumentu stanowiącego podstawę wydatkowania dotacji, terminu płatności wynikającego z dokumentu, daty zapłaty, wartości do zapłaty wynikającej z dokumentu, kwoty sfinansowanej dotacją, formy płatności oraz celu wydatku z dokumentu potwierdzającego jego poniesienie. Sąd I instancji uznał, że takie uszczegółowienie w rozliczeniu dotacji nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i może być uznane za nadmierną ingerencję w sposób rozliczania dotacji przez organy prowadzące. Te kwestie szczegółowe mogą być bowiem weryfikowane przez organ gminy w trakcie kontroli wykorzystania dotacji. Rada Miasta W. złożyła od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 360/16 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nałożenie obowiązku opatrywania każdego dokumentu potwierdzającego poniesienie wydatku z dotacji opisem, iż został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. oraz podpisem osoby dokonującej tego opisu, nie mieści się w upoważnieniu ustawowym dla rady gminy, ingerując zbyt głęboko w sposób ponoszonych przez organ prowadzący przedszkole wydatków finansowanych z dotacji; a także poprzez przyjęcie, że nałożenie na organ prowadzący przedszkole obowiązku przedstawienia szczegółowego rozliczenia dotacji według przyjętego wzoru nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i może być uznane za nadmierną ingerencję w sposób rozliczania dotacji przez organy prowadzące, - art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego nieuwzględnienie. Organ postawił także zarzut naruszenia art. 206 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącym kwoty 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (w stosunku do kwoty 300 zł uiszczonego wpisu sądowego), podczas gdy skarga została uwzględniona w nieznacznej części, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie orzeczenia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w zakresie ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania dotacji i ich wykorzystywania mieści się nałożenie obowiązku opatrywania każdego dokumentu potwierdzającego poniesienie wydatku z dotacji opisem, iż został sfinansowany z budżetu gminy oraz opatrzenie go podpisem osoby dokonującej tego opisu. Obowiązek ten ma uzasadnienie także w obowiązujących zasadach jawności i przejrzystości finansów publicznych określonych w art. 33-34 ustawy o finansach publicznych. Umożliwia rzetelną kontrolę sposobu wykorzystania dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Uniemożliwia jednoczesne rozliczenie wydatku z kilku źródeł - np. z dotacji z PFRON, funduszy unijnych czy też z innych źródeł publicznych. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę praktyczne aspekty rozliczania i późniejszej kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji, uszczegółowienie danych, jakie znalazło się w załączniku nr 3 do uchwały, pozwala na uniknięcie m.in. procederu późniejszego podmieniania faktur (np. na etapie kontroli). Wskazanie konkretnych dokumentów, w oparciu o które jest rozliczana dotacja, uniemożliwia późniejsze przedstawianie kontrolującemu innych faktur niż te, w oparciu o które została rozliczona dotacja. Na dzień rozliczenia dotacji musi być bowiem oczywiste, w oparciu o jakie dokumenty została ona rozliczona. Skarżący nie skorzystali z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie wyłącznie w części dotyczącej pkt 2 zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie dwóch przepisów, tj. § 8 ust. 7 pkt 2 zdanie trzecie w brzmieniu "Każdy dokument potwierdzający poniesienie wydatku z dotacji musi być opatrzony opisem, iż został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. oraz posiadać podpis osoby dokonującej tego opisu" (pkt 1 wyroku), a także § 6 ust. 1 o treści "według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej uchwały" (pkt 2 wyroku). Organ w skardze kasacyjnej zakwestionował rozstrzygnięcie Sądu I instancji co do obydwu wymienionych przepisów. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. był art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 94 Konstytucji wydawanie aktów prawa miejscowego powinno następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy Rada Miasta, wydając sporne przepisy uchwały, nie wykroczyła poza granice upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się w pierwszej kolejności do § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zakresie tego przepisu. Jak wynika z art. 90 ust. 4 ustawy upoważnia on radę gminy do określenia w drodze uchwały m.in. trybu rozliczania dotacji z uwzględnieniem zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu wykorzystania dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Miasta W., realizując to upoważnienie, prawidłowo ustaliła w § 6 ust. 1 oraz w załączniku nr 3 wzór rozliczenia dotacji w formie tabeli. Tabela ta nie jest niczym innym jak graficznym sposobem sprecyzowania zakresu danych wymaganych do rozliczenia dotacji. Warto zauważyć, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą nie jest tak ścisłe jak w przypadku rozporządzeń wykonawczych. Zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów władzy wykonawczej wydających rozporządzenia. Konstytucja nie wymaga, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, Oficyna 2007). Upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dotyczące zakresu danych wymaganych do rozliczenia wykorzystania dotacji zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca nie sprecyzował bowiem zakresu tych danych. Należy więc przyjąć, że organ stanowiący może domagać się przedstawienia każdego rodzaju danych, jeżeli te dane są niezbędne dla prawidłowego rozliczenia dotacji. Nie można więc zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że określony w załączniku nr 3 zakres danych wymaganych do rozliczenia dotacji ustalony został zbyt szeroko, zwłaszcza, że Sąd nie wyjaśnił dostatecznie, co oznacza "zbyt szeroko". Takie dane jak: miesięczna kwota dotacji, data i numer dokumentu stanowiącego podstawę wydatkowania dotacji, termin płatności i wartość do zapłaty wynikające z dokumentu, data zapłaty, kwota sfinansowana dotacją, forma płatności i cel wydatku z dokumentu potwierdzającego jego poniesienie, stanowią zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dane, których rada miasta może się domagać od podmiotu rozliczającego dotację, na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie pkt 2 zaskarżonego wyroku i działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w tej części, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, oddalił skargę w tej części. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących pkt 1 zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione. Jak już wspomniano zaskarżona uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego winna zostać wydana w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten upoważnia organ m.in. do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, § 8 ust. 7 pkt 2 zd. trzecie zaskarżonej uchwały wykracza poza to upoważnienie, nakazując podmiotom wykorzystującym dotacje opatrywanie dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku z dotacji opisem, że został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. W tym zatem zakresie rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe. Kwestionowany przepis ma na celu, według wnoszącej skargę kasacyjną, ułatwienie przeprowadzenia przez organ rzetelnej kontroli. Realizacja tego prowadzi jednakże do nałożenia na kontrolowany podmiot, wykorzystujący dotacje, dodatkowych obowiązków nieprzewidzianych w ustawie. Jak wynika z treści art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty, organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Zgodnie zaś z art. 90 ust. 3f ustawy, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone przepisy ustawy o systemie oświaty regulują w sposób wyczerpujący zakres kompetencji organu kontrolującego i związanych z kontrolą obowiązków podmiotu kontrolowanego. Podstawowym obowiązkiem podmiotu kontrolowanego jest zapewnienie kontrolującym wstępu do placówki oświatowej oraz wglądu do posiadanej dokumentacji. Z przywołanych przepisów nie sposób natomiast wywieść, by na podmiot kontrolowany mogły zostać nałożone przez organy gminy dodatkowe obowiązki w postaci np. przetworzenia dokumentu służącego ułatwieniu wykonywania zadań kontrolnych przez organy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące punktu 1 zaskarżonego wyroku za nieuzasadnione i z tej przyczyny oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zasądzenia przez Sąd I instancji od organu na rzecz skarżących kwoty 200 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Należy zwrócić uwagę, że przewidziana w art. 206 p.p.s.a. instytucja odstąpienia od zasądzenia części kosztów w uzasadnionych przypadkach stanowi wyjątek od reguły zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed WSA w przypadku uwzględnienia skargi. Przepis ten nie nakłada na sąd obowiązku miarkowania kosztów, a jedynie uprawnienie, z którego sąd może, lecz nie musi skorzystać. W niniejszej sprawie skarżący ponieśli, w postępowaniu przed Sądem I instancji, wyłącznie koszty wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, zaś ich skarga została uwzględniona w części, stąd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 206 p.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot części poniesionych kosztów. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).