II SA/Wr 247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie schroniska dla zwierząt bezdomnych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wójt Gminy P. działając na podstawie art.59 ust.1 w związku z art.4 ust.2 pkt 2 i art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015r. poz.199 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił ustalenia na rzecz Stowarzyszenia A.warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę schroniska dla zwierząt bezdomnych w W. (działka nr [...], obręb W.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem z dnia 16 maja 2014r. skierowanym przez Stowarzyszenie A.z siedzibą w [...] do Wójta Gminy P., zawierającym wniosek o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie "Schroniska dla zwierząt bezdomnych w W." przewidzianego do realizacji na terenie działki nr [...], obręb 0011 W.. Decyzję opisaną powyżej poprzedziła decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...]r. Nr [...] odmawiająca ustalenia na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy dla wskazanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego ze względu na brak zgodności tego zamierzenia z przepisami szczególnymi tj. §1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schroniska dla zwierząt (Dz. U. Nr 158,poz.1657). Orzeczenie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium korzystając z kompetencji kasacyjnej wskazało na istotne nieprawidłowości postępowania organu pierwszej instancji, które przejawiały się w braku spójności i konsekwencji dokonanych ustaleń, przy czym część tekstowa decyzji nie korespondowała z częścią graficzną, a ponad to nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego, naruszając poprzez to przepis art.107 §3 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia wójt Gminy P. - motywując orzeczenie podjęte po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisane we wstępie – wyjaśnił, że w toku postępowaniu uzupełniono materiał dowodowy o załączniki mapowe sporządzone we właściwej, wymaganej przez art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skali. Materiały wykorzystane zostały do wyznaczenia przez osobę uprawnioną obszaru analizowanego w normach opracowywanej analizy urbanistycznej planowanego zamierzenia, stosownie do §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Dokonując oceny wnioskowanego przez Stowarzyszenie A. zamierzenia przy uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa organ pierwszej instancji ustalił, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich wymagań określonych w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki, układu połaci dachowych, kąta nachylenia, wysokości kalenicy oraz kontynuacji funkcji. Ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełniania warunków określonych w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. w sytuacji braku spełnienia tego warunku należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Jak argumentował dalej w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, norma prawna zdefiniowana w art.61 ust.1 pkt 1 powoływanej powyżej ustawy mówi o warunku istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustawodawca uzależnił zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie tylko od możliwości kontynuacji funkcji znajdującej się na analizowanym obszarze, ale również istnienia zabudowanej nieruchomości sąsiedniej, która pozwala na określenie ww. wymagań. Zdaniem organu orzekającego nie można pominąć faktu, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią niezabudowane grunty rolne, drogi, tereny wód powierzchniowych, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, tereny mieszkaniowe zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkami gospodarczymi. Wójt Gminy P. podkreślił przy tym, że schronisko dla zwierząt bezdomnych, należy zaliczyć do grupy działalności o charakterze usługowym. W obszarze analizowanym nie występuje jednak działalność usługowa tego typu, jak również żadna inna działalność usługowa. Funkcja mieszkaniowa nie stanowi dla tego rodzaju działalności dobrego sąsiedztwa. Tego typu zabudowa nie ma także charakteru zabudowy uzupełniającej. Schronisko dla zwierząt bezdomnych ma tak specyficzny charakter, iż trudno wiązać jego funkcję z funkcją mieszkalną występującą w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne stoi wyraźnie w sprzeczności z zabudową mieszkaniową. Nie można założyć, że takie przeznaczenie terenu będzie mogło obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną w obszarze analizowanym funkcją. W uzasadnieniu organ dodatkowo wskazał, że zamierzenie inwestycji opisane we wniosku nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki, układu połaci dachowych, kąta nachylenia, wysokości kalenicy oraz kontynuacji funkcji. Jednocześnie wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku braku spełnienia któregokolwiek warunku należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. W zakończeniu uzasadnienia Wójt Gminy P. – odwołując się do stanowiska prezentowanego w judykaturze administracyjnej – wskazał, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie wymaga uzgodnień wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a obowiązek uzgodnienia decyzji dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, bowiem tylko organ uzgadniający może ocenić, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w dobra, które organ uzgadniający ma chronić. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Stowarzyszenie A. z siedzibą w G.. W odwołaniu pełnomocnik Stowarzyszenia zarzucił kwestionowanej decyzji wójta Gminy P. naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej w związku z art.77 §1, art.80, art.124 §1 i art.6 - 8 k.p.a. oraz przyjęcie, że z zasady dobrego sąsiedztwa statuowanej powołanym przepisem wynika, że schronisko dla zwierząt bezdomnych nie może zostać zlokalizowane na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie 0011 W., gmina P., gdyż jego funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588); art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z §2 ust.2 pkt 4, §6 ust.1, §7 ust.1, §8 cyt. rozporządzenia oraz art.24 §1 i art.6 - 8, 11 k.p.a. a to poprzez analizę parametrów urbanistycznych tylko budynków mieszkalnych położonych na obszarze analizowanym z pominięciem budynków gospodarczych. Reasumując szczegółową argumentację zamieszczona w odwołaniu pełnomocnik Stowarzyszenia stwierdził, że Wójt Gminy P. nie tylko błędnie uznał, że funkcja schroniska dla bezdomnych zwierząt jest sprzeczna z istniejącą funkcją mieszkaniową obszaru analizowanego, ale także wybiórczo przeanalizował zabudowę na takim obszarze zlokalizowaną, co doprowadziło do błędnej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji pełnomocnik odwołującego się Stowarzyszenia wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art.138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg dotychczasowego postępowania, prowadzonego w tej sprawie z uwzględnieniem podjętych w niej czynności orzeczniczych, następnie przedstawiło uwarunkowania prawne istniejące w sprawie, przywołując przepisy: art.59 ust.1, art.53 ust.4, art.61 ust.1 pkt1-5, art.53 ust.3 i art.64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powyżej powoływanej. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, w drodze rozporządzenia, określił - stosownie do upoważnienia zawartego w art.61 ust.6 u.p.z.p. - Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z §3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy rozporządzenia zawierają regulacje określające sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jak też zasady i sposoby ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto ustalenia zawarte w analizie winny spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz.1589). Dopiero na podstawie tak przeprowadzonej analizy, możliwe jest ustalenie stanu faktycznego w sposób umożliwiający podjęcie właściwej decyzji o warunkach zabudowy. Analiza warunków zabudowy, nie jest zatem opracowaniem dowolnym. Jako podstawowy dowód w sprawie musi być sporządzona z zachowaniem zasady szczególnej staranności. Dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organ pierwszej instancji, w celu ustalenia warunków zabudowy, był zobligowany przeprowadzić postępowanie w zgodzie ze wskazanymi wyżej przepisami, łącznie ze sporządzeniem analizy urbanistycznej. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art.61 ust.1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego wynika, iż w omawianej sprawie przeprowadzono bardzo szczegółową analizę urbanistyczną, w zakresie ustalenia zgodności (bądź jej braku) wnioskowanego zamierzenia z przesłankami określonymi w art. 61 ust. I pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ pierwszej instancji, w sposób określony w przepisach §3 ust.1-2 cyt. wyżej rozporządzenia, wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem, na którym planowana jest inwestycja, obszar analizowany, który został przedstawiony na mapach w skali 1:1000 - stanowiących załączniki do decyzji nr 3A i 3B. W rozpoznanej sprawie konieczne jest zdaniem Kolegium, dokonanie charakterystyki działalności, jaką ma zamiar prowadzić Stowarzyszenie A.z siedzibą w G. w granicach działki nr [...] obręb W.. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż schroniska dla zwierząt zaliczane są do grupy działalności o charakterze usługowym. Jest to jednak szczególny rodzaj usług nie dający się porównać, jak to sugeruje w odwołaniu pełnomocnik strony skarżącej, z usługami typu: sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne, stanowiący uzupełnienie dla istniejącej już na danym terenie zabudowy mieszkaniowej. Jak wykazano w analizie urbanistycznej działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią: niezabudowane grunty rolne, drogi, tereny wód powierzchniowych, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, tereny mieszkaniowe zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej wraz z budynkami gospodarczymi Wśród wymienionych sposobów zagospodarowania terenów objętych analizą urbanistyczną, brak jest terenów przeznaczonych pod usługi, do których mogłaby ewentualnie nawiązywać inwestycja planowana przez Stowarzyszenie A. - czyli schronisko dla zwierząt. W orzecznictwie administracyjnym dotyczącym lokalizacji inwestycji wielokrotnie podkreślano, iż zasada dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także w odniesieniu do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1705/14, publik. Lex nr 1643949. Do stanowiska tego przychylił się w odwołaniu także pełnomocnik strony skarżącej wskazując, iż nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. W ocenie Kolegium-odnosząc powyższe do przedmiotu rozpoznawanej sprawy-wyjaśnić trzeba, iż zastany stan rzeczy w omawianej sprawie - to nic innego, jak ww. tereny objęte analizą urbanistyczną, wśród których nie ma terenów przeznaczonych pod usługi, a realizacja na tym obszarze planowanego zamierzenia naruszyłaby w sposób niewątpliwy zastany stan rzeczy, poprzez wprowadzenie nowej funkcji - usług i to nie w znaczeniu powszechnym, jak: kiosk z prasą, fryzjer czy poczta ( które ewentualnie mogłyby stanowić uzupełnienie do istniejącej zabudowy mieszkaniowej), ale usługi szczególnego rodzaju, do których należy zaliczyć prowadzenie schroniska dla zwierząt. Kwestię powyższą mógłby rozstrzygnąć w sposób niewątpliwy opracowany dla działki nr [...] obręb W., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy (tj. braku takiego planu) wymagane jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, przy ustalonym w omawianym przypadku stanie faktycznym, brak jest możliwości zachowania kontynuacji funkcji (usługowej - w postaci schroniska dla zwierząt) w ramach istniejącej zabudowy mieszkaniowej, czy też przy uwzględnieniu zabudowy budynkami gospodarczymi. Ten szczególny rodzaj usług, jakim jest schronisko dla zwierząt, nie może być również potraktowany jako funkcja uzupełniająca do zabudowy mieszkaniowej. Kolegium zwróciło też uwagę, że w literaturze przedmiotu oraz niektórych orzeczeniach sądów administracyjnym prezentowany jest pogląd, że prowadzenie schroniska czy hotelu dla zwierząt w swej istocie polega na zapewnieniu schronienia zwierzętom. Jest to bowiem miejsce, w którym zwierzęta przebywają pod opieką ludzi, są karmione i pielęgnowane. Podobne czynności wykonywane są wobec zwierząt gospodarskich utrzymywanych w gospodarstwach rolnych, gdzie w zależności od rozmiarów prowadzonej działalności rolniczej utrzymywana jest mniejsza lub większa ilość zwierząt gospodarskich jednego lub wielu gatunków. Różnica pomiędzy utrzymywaniem zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym a prowadzeniem schroniska dla zwierząt sprowadza się w głównej mierze do tego, że zwierzęta gospodarskie są co do zasady utrzymywane w celach hodowlanych, gdy tymczasem schroniska dla zwierząt służą wyłącznie do sprawowania opieki nad zwierzętami domowymi. Jednakże zarówno w gospodarstwie rolnym, jak i w schronisku dla zwierząt przebywają zwierzęta, zaś ewentualne uciążliwości związane z ich obecnością są porównywalne. Zatem usytuowanie schroniska dla zwierząt na terenie zabudowy wiejskiej, gdzie dominuje funkcja zabudowy zagrodowej, w ramach której utrzymywane są zwierzęta gospodarskie oraz gdzie występują również obiekty zabudowy usługowej o zróżnicowanym profilu, nie pozostaje w sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2015r., sygn. akt II SA/Łd 951/14, publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy – powołując się na wcześniej przedstawiona argumentację – wyjaśnił, że w obszarze objętym analizą urbanistyczną nie występowały tereny o funkcji zabudowy zagrodowej gdzie mogły być również zlokalizowane obiekty zabudowy usługowej o zróżnicowanym profilu. Fakt ten nie pozwolił więc na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do planowanej inwestycji, zgodnie z regulacją przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji Kolegium wykazało, iż przywołana wyżej argumentacja dowiodła, że w omawianym przypadku wnioskowane zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez Stowarzyszenie A.zamierzenia inwestycyjnego w postaci schroniska dla bezdomnych zwierząt. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowało Stowarzyszenie A.poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem Stowarzyszenia pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. obrazę przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.77 oraz art.80 w związku z art.6-8 i art.11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i zapatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności: zaniechanie weryfikacji analizy urbanistycznej dokonanej przez Wójta pod względem zarzuconego w odwołaniu zawężenia analizy tylko do budynków mieszkalnych położonych na obszarze analizowanym z pominięciem budynków gospodarczych, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego d/s ochrony środowiska na okoliczność stopnia uciążliwości planowanej inwestycji dla zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na obszarze analizowanym oraz obrazę przepisów prawa materialnego tj. art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.77 §1, art.80, art.124 §1 i art.6-8 oraz art.11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że z zasady dobrego sąsiedztwa statuowanej powołanym przepisem wynika, że schronisko nie może zostać zlokalizowane na podanej działce, gdyż jego funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w skardze. Pełnomocnik Stowarzyszenia podał w niej m.in., że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez organ odwoławczy przy orzekaniu w sprawie o tym, czym dana funkcja usługowa może zostać uznana za funkcję uzupełniającą funkcję mieszkaniową decyduje stopień jej wątpliwości dla funkcji mieszkalnej, zatem należy stwierdzić, że wszelkie funkcje usługowe, których uciążliwość nie wykracza poza uciążliwość takich usług jak: kiosk z prasą, fryzjer, poczta, sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne mogą stanowić dla niej funkcje uzupełniającą. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjnej wskazał, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Kontynuacja funkcji bowiem to nie tylko powielenie, czy dopełnienie, ale również uzupełnienie funkcji dotychczasowej, przy czym jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową to nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Zdaniem pełnomocnika, aby wykazać, że funkcja usługowa polegająca na prowadzeniu schroniska jest funkcją uzupełniającą funkcję mieszkaniową występującą na obszarze analizowanym wystarczy udowodnić, że uciążliwość schroniska dla zwierząt nie jest większa niż uciążliwość powyżej wymienionych usług (kiosk z prasą, fryzjer, poczta, sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne), natomiast organ orzekający apriorycznie i bezzasadnie przyjął, że funkcja polegająca na opiece nad zwierzętami charakteryzuje się większą uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym niż wskazane powyżej usługi, nie zaś ją uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 21 kwietnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i przedstawiło szczegółową argumentację uzasadniającą wniosek. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 7 lipca 2016r. pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art.134 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji publicznej właściwie instancyjnie była ocena możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie schroniska dla zwierząt bezdomnych w W., przewidzianego do realizacji na terenie działki nr [...], obręb 0011 W. na rzecz Stowarzyszenia "A.". Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji, poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z myśl art.59 ust.1, tej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007). W myśl art.61 ust.1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dyspozycja art.53 ust.3 w związku z art.64 ust.1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustawodawca określił również zakres merytoryczny decyzji o warunkach zabudowy, oraz zastrzegł, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie na obszarach, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe (art.54 w zw. z art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przywołany wcześniej przepis art.61 ust.1 powoływanej ustawy uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady – jak wskazuje się w literaturze prawniczej – jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego zdefiniowanego w art.2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze uznano, że ratio legis art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochroną ładu przestrzennego. Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej pogodzić z zabudową już istniejąca na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby stworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem – w przepisie art.1 ust.2 pkt 1 powoływanej ustawy. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). W myśl §3 art.1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 powoływanej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd podziela ocenę organów orzekających w postępowaniu inwestycyjnym, co do prawidłowości ich dokonania. Uznaje też za prawidłowy wniosek wyprowadzony z tych czynności odnoszący się do braku spełnienia przez wymienioną inwestycję warunku kontynuacji funkcji. Wniosek ten i pozostałe zostały w szczegółowy i wyczerpujący sposób omówione w uzasadnieniu decyzji wydanych w sprawie, w tym przede wszystkim decyzji pierwszoinstancyjnej, a Sąd argumentację w tym zakresie organów orzekających akceptuje i przejmuje. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wskazywana wcześniej zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby na terenie objętym granicami obszaru analizowanego istniał co najmniej jeden obiekt odpowiadający w zakresie funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, choćby w przybliżeniu obiektowi wnioskowanemu, a elementy projektowanej zabudowy i jej funkcja są dostosowane do istniejącego obiektu, współtworzącego ład przestrzenny. Podjęte w sprawie w zakresie analizy urbanistycznej czynności wykazały, że działki sąsiednie w stosunku do działki potencjalnego zainwestowania, dostępne z tej samej drogi publicznej i znajdujące się w obszarze analizowanym to niezabudowane grunty rolne, drogi, tereny wód powierzchniowych, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, tereny mieszkaniowe zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej i budynkami gospodarczymi. Obszar analizowany pozbawiony jest obiektów i terenów realizujących funkcję usługową. Należy w tym kontekście wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – organy orzekające w postępowaniu administracyjnym zasadnie uznały, że zamierzoną inwestycję należy kwalifikować jako obiekt usługowy, podkreślając przy tym specyfikę takiej usługi. Na aprobatę zasługuje też twierdzenie organów właściwych instancyjnie, że wobec szczególnego charakteru usługi polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt nie można zamierzonej inwestycji traktować jako zabudowę uzupełniającą istniejącą zabudowę mieszkalną ani też uznać, że działalność taka może bezkolizyjnie współistnieć z zastaną w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową. Zdaniem Sądu – nie kwestionującego zasadność twierdzenia, że kontynuacja nie oznacza identyczności nowej zabudowy i wymaga racjonalnego postrzegania - niesłuszne jest odwoływanie się pełnomocnika Stowarzyszenia w zastosowanej w omawianej kwestii argumentacji do takich usług i obiektów jak: kiosk z prasą, fryzjer, poczta, sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne jako usług w takim samym stopniu współistniejących z zabudową mieszkaniową, jak schronisko dla bezdomnych zwierząt. Wymienione przez pełnomocnika rodzaje usług istotnie mogą zawierać się w szeroko traktowanej funkcji mieszkaniowej ze względu na to, że wynikają z codziennych, niezbędnych potrzeb członków lokalnej społeczności, które wymagają zaspokojenia. Równoważenie ich charakterem i celowości lokalizowania ich w obszarze realizującym funkcję mieszkaniową z usługą polegającą na prowadzeniu schroniska dla zwierząt jest niewłaściwe i nie znajduje uzasadnienia ani wsparcia w obowiązujących przepisach prawa i ich wykładni. W ocenie Sądu niezasadne są również sugestie pełnomocnika dotyczące odwołania się w dokonywanej w sprawie analizie urbanistycznej do obiektów gospodarczych jako wzorca dla określenia wymagań dotyczących zamierzonej zabudowy. Niezależnie od tych okoliczności, które wskazują na niespójność argumentacji pełnomocnika. Wskazać należ, że zabudowa gospodarcza nie realizuje funkcji usługowej, której kontynuacja umożliwiałaby uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, stosownie do art.151 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.