II SAB/Wr 20/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale II w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 lutego 2016 r. w drodze aktu administracyjnego w terminie 30 dni od dni doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygana sprawa dotyczy skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (powoływany dalej również jako: PINB). Dnia 9 lutego 2016 r. (data wpływu do organu) złożył on wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie, tu cyt.: "ustalenia, czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. w L. na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W uzasadnieniu wniosku jego autor wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 stycznia 2016 r. wydał orzeczenie w sprawie o sygn. akt II OSK 24/15 ze skarg kasacyjnych M. J. i DWINB we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 101/14, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Podał, że rozstrzygnięcie sporu zapadło na niekorzyść M. J., a na korzyść skarżącego organu, lecz wnioskujący nie dysponuje dotąd pisemnym uzasadnieniem wyroku, który będzie doręczony z urzędu. J. M. wyjaśnił, że w ustnych motywach uzasadnienia NSA stwierdził, że inwestycja na działce nr [...] jest realizowana w zabudowie śródmiejskiej, ze wszelkimi tego faktu skutkami, w tym i w zakresie zachowania wymaganych prawem odległości pomiędzy budynkami. W ocenie J. M., Sąd sformułował swoje stanowisko nie mając jednak wiedzy, że realizacja inwestycji wedle zamiennego projektu budowlanego, nie odpowiada stanowi faktycznemu. Konkretnie wysokość wznoszonego budynku odbiega od zapisanego w dokumentacji, gdyż faktycznie wynosi 15,38 m, a w sprawie Sąd posiadał wiedzę, że jest niższa i wynosi 13,35 m. W konsekwencji nie zostaną, w przypadku realizowania inwestycji w taki właśnie sposób, spełnione wymogi opisane w § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, względem należącego do wnioskodawcy budynku, zlokalizowanego na przeciwległej działce nr 120/19. W opisanej wyżej sytuacji wnioskodawca jest bezspornie stroną (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a zasadność jego wniosku nie może być skutecznie kwestionowana. W jego przekonaniu, istota sprawy nakazuje wszczęcie postępowania bez oczekiwania na uzasadnienie wyroku NSA. W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB w L., w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r., poinformował J. M., że w sprawie budowy spornego budynku prowadzone było postępowanie administracyjne, którego był on stroną, i które zakończyło się decyzją z dnia 10 października 2013 r., znak [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. PINB wskazał, że wysokość budynku po zakończeniu budowy winna być zgodna z wysokością, która została określona w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym wyżej wymienioną decyzją. Jednocześnie organ poinformował o braku wpływu do niego informacji o sposobie rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2013 r., nr [...]o utrzymaniu w mocy w/w decyzji organu I instancji. W reakcji na odpowiedź organu nadzoru budowlanego J. M., przy piśmie z dnia 9 marca 2016 r. uznał, że udzielona odpowiedź nie może być kwalifikowana jako załatwienie sprawy wedle obowiązującej procedury. Dlatego też nadal domaga się niezwłocznego załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że jego wniosek w sensie merytorycznym i formalnym jest przejrzysty. Jego rozumienie nie nastręcza trudności, skoro konotacja użytej w petitum wniosku dwuczłonowej nazwy "faktyczna wysokość" nie wymaga wykładni. W odpowiedzi na wyżej opisane stanowisko, PINB w L., w piśmie z dnia 15 marca 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. Organ administracji uznał przy tym za zasadne ponownie wyjaśnić, że o faktycznej wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na działce nr [...], będzie można mówić dopiero wtedy, gdy zostanie zakończona jego budowa. Prace budowlane przy budowie inwestorka będzie mogła prowadzić w oparciu o ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót. Po zakończeniu budowy wszystkie parametry charakterystyczne obiektu, w tym także jego wysokość, muszą być zgodne z parametrami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Po wymianie powyższej korespondencji, w dniu 24 marca 2016 r. J. M. złożył do DWINB zażalenie na niezałatwienie przez PINB sprawy opisanej we wniosku z dnia 9 lutego 2016 r. w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Rozpoznając powyższe zażalenie, DWINB, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2016 r. odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 11 maja 2016 r. J. M. złożył skargę na bezczynność PINB w L. w związku z niezałatwieniem w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3) w terminie sprawy, której zakres został określony przez skarżącego w jego wniosku z dnia 8 lutego 2016r., tj. ustalenia czy faktyczna wysokość budynku wznoszonego na działce nr [...], według zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją PINB z dnia 10 października 2013 r., znak [...], jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Formułując w ten sposób zarzut skargi jej autor wniósł o zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także przyznanie skarżącemu kosztów. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyjętego stanowiska PINB opisał przebieg korespondencji prowadzonej ze skarżącym. Powtórzył również stanowisko, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził już postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku na działce nr [...], które zakończone zostało ostateczną decyzją i tym samym nie może być mowy o bezczynności organu. Organ zauważył, że wnoszący we wstępie skargi, pisząc o swoim wniosku z dnia 8 lutego 2016r. zmodyfikował jego treść poprzez dodanie frazy "(...), według zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 10-10-2013r., znak [...], (...)", jednak fakt ten nie wnosi nic nowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718,) – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - określanej dalej jako k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Składu orzekającego w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Skarżący złożył "skargę" na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W sprawie bezsporne jest, że skarżący w dniu 9 lutego 2016 r. złożył do PINB w L. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, tu cyt.: "ustalenia, czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. w L. na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Wniesienie tego pisma spowodowało zatem wszczęcie postępowania z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 kpa), niezależnie od faktu, czy pochodziło od strony w rozumieniu art. 28 kpa lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte. Z akt administracyjnych wynika również, że organ administracji nadał pismu charakter interwencyjny i nie podejmując czynności procesowych, uznał (co wynika z pism z dnia 29 lutego i 15 marca 2016 r.), że wniosek skarżącego z dnia 9 lutego 2016 r. dotyczy sprawy, w której przedmiocie było już prowadzone postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia 10 października 2013 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. PINB poinformował również, że sprawdzenie faktycznej wysokości spornego budynku będzie możliwe dopiero po zakończeniu budowy. W ocenie Sądu, stanowisko zaprezentowane przez organ administracji nie jest uzasadnione. Bez wątpienia w sprawie został złożony wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd nie odnosi się do tego, czy wniosek skarżącego z dnia 9 lutego 2016 był tożsamy ze sprawą rozpatrzoną decyzją z dnia 10 października 2013 r. Obowiązkiem organu było jednak załatwienie sprawy w sposób przewidzianym prawem, a więc na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Mogło to nastąpić przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Jeśli organ uznałby, że sprawa została już rozstrzygnięta ostatecznie decyzją PINB w L., winien zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Jak wspomniano wyżej, Sąd nie przesądza występowania w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 61a k.p.a., jednakże w razie ich zaistnienia przepis powyższy winien być zastosowany. Jedno jest jednak pewne, a mianowicie załatwienie sprawy we właściwy sposób, zależy od konkretnych okoliczności. Wymaga tego każde zgłoszone do organy administracji publicznej żądanie, tym bardziej wówczas, kiedy we wniosku wprost zawarte jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Od tego obowiązku nie zwalnia okoliczność, że tożsama sprawa została uprzednio załatwiona. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przypadku stwierdzenia przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania organ administracji publicznej wydaje w tym przedmiocie postanowienie (art. 61a k.p.a.). Przy odmiennym rozumowaniu i braku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., mogłoby dojść do podważenia sens przepisu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1-4a p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku niewydania zarówno decyzji, jak i postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty. Przede wszystkim jednak, biorąc pod uwagę niejednoznaczną treść samego wniosku z dnia 9 lutego 2016 r., w sprawie należałoby oczekiwać od organu nadzoru budowlanego dopytania skarżącego o charakter tego wniosku z jednoczesnym poinformowaniem o konsekwencjach procesowych jego kwalifikacji. Wobec powyższego istotnym jest przypomnienie, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. W przedstawionym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., skargę uwzględnić i zobowiązać PINB do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 lutego 2016 r. w drodze aktu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu. Oceniając natomiast stopień bezczynność organu, Sąd uznał, że pomimo wadliwość proceduralnej co do sposobu rozpoznania wniosku, PINB bez zbędnej zwłoki ustosunkował się do pisma skarżącego. Z tych też względów na podstawie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.