II SA/Gl 450/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "A" Sp. z o. o. w Z. kwotę 2754 (dwa tysiące siedemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na obecnie skarżącą – "A’ Spółkę z o.o., karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w kwocie 8.000,00 zł. Organ wskazał, że w dniu 27 listopada 2015 r. do kontroli zatrzymany został pojazd Marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Zgodnie z przedłożonymi dokumentami pojazdem tym wykonywano międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne, w imieniu i na rzecz skarżącej. Podczas kontroli stwierdzono, że skarżąca nie dysponowała zaświadczeniem na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne. W toku postępowania ustalono, że takie zaświadczenie zostało stronie wydane dopiero w dniu 8 grudnia 2015 r. Tymczasem art. 33 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) zwanej dalej u.t.d., stanowi, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę przewozów jako działalności pomocniczej. Brak takiego zaświadczenia obliguje zaś organ do nałożenia na przedsiębiorcę kary wskazanej w lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W toku postępowania skarżąca wniosła o przyjęcie do materiału dowodowego dokumentów świadczących o tym, że przed upływem terminu ważności poprzedniego zaświadczenia (tj. przed dniem 16 listopada 2015 r.) wystąpiła o wydanie nowego, a w trakcie prowadzonego w tym zakresie postępowania, uzupełniła braki formalne i uiściła wymaganą opłatę. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, które doprowadziły do nałożenia kary pieniężnej. Podkreśliła, że brak zaświadczenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne był konsekwencją zaniechania organu, który pomimo upływu ustawowego terminu nie wydał go, a wobec tego skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Organ nie podjął przy tym żadnych czynności dowodowych w tym zakresie, a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Wniesiono również o przesłuchanie w charakterze strony A. M., gdyż posiadane przez niego informacje mogły mieć istotne znaczenie dla sprawy. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest fakt, iż w dniu kontroli, tj. w dniu 27 listopada 2015 r., kierowca wykonujący przewóz rzeczy nie legitymował się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.t.d. Ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące charakteru przeprowadzanego przewozu były prawidłowe, a tym samym przedsiębiorca był zobligowany do legitymowania się wspomnianym zaświadczeniem. Za bezzasadne uznano przy tym zarzuty skarżącej, gdyż jak sama przyznała złożony wniosek o wydanie zaświadczenia obciążony był wadami formalnymi, które wymagały uzupełnienia. Tym samym wydłużeniu uległo postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, co niewątpliwie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie skarżącej. Wobec tego powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 92c ust. 1 u.t.d. było bezpodstawne, gdyż w dacie kontroli skarżąca nie dysponowała wspomnianym zaświadczeniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również art. 78 § 2 k.p.a., co miało polegać na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych w zakresie pozyskania informacji z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz w zakresie przesłuchania w charakterze strony A. M., na okoliczność ustalenia daty złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, co z kolei mogło mieć istotne znaczenie dla sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ zaniechał wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które miały wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim zaś nie uwzględnił faktu, iż skarżąca złożyła wniosek o wydanie stosownego zaświadczenia, lecz w ustawowo określonym terminie go nie otrzymała. Powstałe naruszenie prawa miało więc miejsce bez winy strony, a wobec tego istniały podstawy do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co organy obu instancji pominęły. W tym kontekście skarżąca zauważyła, iż istotne znaczenie miało przesłuchanie A. M. na okoliczność ustalenia daty złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, czego wszakże nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie opisując przebieg postępowania i podkreślając, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek odpowiednio wczesnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia. Bezspornym w świetle okoliczności sprawy jest to, iż w dniu kontroli przedsiębiorca nie dysponował wymaganym zaświadczeniem, a przepisy w tej kwestii nie budzą wątpliwości odnośnie tego, jakie konsekwencje wiążą się z brakiem takiego zaświadczenia. Na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał prezentowane w skardze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jednym z fundamentalnych obowiązków jakie ciążą na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Z zasadą tą w ścisłym związku pozostaje obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero wypełnienie dyspozycji obu tych przepisów pozwala przyjąć, że działania organu, nakierowane na wszechstronne ustalenie okoliczności sprawy, pozwoliły mu na prawidłową ocenę stanu faktycznego, co z kolei daje podstawę do przeprowadzenia subsumpcji obowiązujących w tej materii przepisów. Tymczasem organy obu instancji zignorowały istnienie istotnych dla sprawy okoliczności, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Ponieważ jednak nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego w całości ani też w znacznej części, Sąd ograniczył się do uchylenia decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zaświadczenie takie w zakresie międzynarodowego przewozu drogowego wydaje Główny Inspektor Transportu Drogowego na okres do 5 lat (art. 33 ust. 8 u.t.d.). Jednocześnie ustawodawca przewidział sankcję za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia w postaci kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł (lp. 1.3. załącznika nr 3 do u.t.d.). W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, iż w dniu 27 listopada 2015 r. skarżąca nie legitymowała się wspomnianym zaświadczeniem. Sama ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, o ile nie zachodziłyby okoliczności, których mowa w art. 92c u.t.d. Z akt sprawy wynika, że kilkanaście dni przed datą kontroli skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia. Okres ważności poprzednio wydanego zaświadczenia upływał z dniem 16 listopada 2015 r. Jednocześnie z wydruku potwierdzenia transakcji wynika, iż w dniu 18 listopada 2015 r. skarżąca uiściła kwotę 1.400,00 zł za wydanie nowego zaświadczenia i wypisów, a wykaz pojazdów, niezbędny do uzyskania nowego zaświadczenia nosi datę 16 listopada 2015 r. Nie wiadomo jednak, w jakiej dacie wniosek o wydanie nowego zaświadczenia został złożony. W tym miejscu wskazać trzeba, że przepisy u.t.d. nie zawierają własnej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, a wobec tego w całej rozciągłości stosuje się w tym przypadku regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepis art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Okoliczność ta jest w tym przypadku kluczowa, albowiem w gestii organu leżało ustalenie, kiedy wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony, czy zawierał ewentualne braki i kiedy zostały one uzupełnione. Pomiędzy datą złożenia i ewentualnego uzupełnienia braków formalnych wniosku a datą kontroli mogło bowiem upłynąć ponad 7 dni, w trakcie których strona miała prawo oczekiwać, iż uzyska wymagane zaświadczenie. Organy obu instancji całkowicie pominęły tę kwestię, podnoszoną zresztą w odwołaniu o decyzji organu pierwszej instancji, uznając jej wyjaśnienie za nieistotne. Tymczasem, zdaniem Sądu, jest to okoliczność o kluczowym znaczeniu dla ustalenia istnienia lub nieistnienia podstaw odpowiedzialności skarżącej. Wskazać trzeba, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. daje podstawę do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Ustalenie, czy tego rodzaju okoliczności wystąpiły winny nastąpić w postępowaniu administracyjne w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, szczególnie w sytuacji, kiedy strona na takie okoliczności zwraca uwagę. Bogate orzecznictwo sądowe wskazuje na podwyższone mierniki odpowiedzialności przedsiębiorcy, który chcąc uniknąć odpowiedzialności, musi wykazać, że nawet przy najdalej idącym wysiłku nie był w stanie ani przewidzieć ani tez zapobiec okolicznościom, które spowodowały naruszenie przepisów. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zaznaczyć trzeba, że pomiędzy datą utraty ważności poprzedniego zaświadczenia a datą kontroli pojazdu należącego do przedsiębiorcy upłynęło 11 dni. Wiadomo też, że skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia, jednakże wydane ono zostało dopiero w dniu 8 grudnia 2015 r. O ewentualnej odpowiedzialności przedsiębiorcy może w okolicznościach niniejszej sprawy świadczyć data złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia oraz data, w której braki tego wniosku, zarówno formalne jak i fiskalne (opłata) zostały uzupełnione. Jeżeli bowiem okazałoby się, że przed dniem 20 listopada 2015 r. wspomniane braki zostały uzupełnione, to zgodnie z przywołanym wyżej art. 217 § 3 k.p.a. strona miała prawo oczekiwać, że zaświadczenie to zostanie wydane jej najpóźniej w dniu kontroli. Wydanie zaświadczenia po tej dacie, o ile skarżąca wystarczająco wcześnie złożyła wniosek i uzupełniła jego braki, wyklucza nałożenie kary pieniężnej, albowiem wówczas występują okoliczności, za które skarżąca odpowiedzialności nie ponosi, a do których niewątpliwie zalicza się opieszałość organu w realizacji ustawowo powierzonych mu obowiązków. Pamiętać przy tym trzeba, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w taki sposób, aby wzbudzać zaufanie obywatela do organu (art. 8 k.p.a.). Trudno zaś uznać, że dyspozycja tego przepisu będzie wypełniona w sytuacji, gdy strona będzie ponosiła konsekwencje uchybień i zaniechań organu. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że co do oceny tej zasady nieraz wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który wskazywał w swoim orzecznictwie na niezbędny dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki obowiązek lojalnego postępowania państwa wobec jednostki, podkreślając, że "zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny" (zob. m.in. orzeczenie z dnia 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, w OTK z 1994 r., cz. I, poz. 10; wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, w OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Tak samo winna być rozumiana zasada zaufania w stosunkach między przedsiębiorcą a państwem. Należy wskazać, że również w literaturze wyrażono pogląd, że naruszenie przez administrację jej powinności nie może powodować negatywnych skutków dla strony, która dopełniła swych obowiązków w postępowaniu. Zasada ta znajduje normatywne zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93; por. także wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 133/14). Prowadząc zatem ponownie postępowanie organ odwoławczy wyjaśni, w jakiej dacie skarżąca złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia oraz kiedy zostały uzupełnione jego braki formalne. Następnie, biorąc pod uwagę treść art. 217 § 3 k.p.a. rozważy, czy brak zaświadczenia był li tylko wynikiem zaniedbań skarżącej, czy być może dochowała ona staranności, a ewentualna zwłoka w wydaniu zaświadczenia pozostawała poza jej wpływem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 320,00 zł, uiszczone opłaty skarbowe od pełnomocnictw w kwocie 34,00 zł oraz wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika w kwocie 2.400,00 zł, stanowiącej stawkę minimalną wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).