I OSK 489/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 852/16 w sprawie ze skarg G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [..], z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 852/16, oddalił skargi G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...], z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzjami z dnia 12 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 lutego 2016 r., którymi odmówiono skarżącemu G.P. przyznania zasiłku celowego: na czynsz za hotel (decyzja nr [...]); na żywność (decyzja nr [...]). W ich uzasadnieniu obu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym orzeczonym na stałe. Dochodem skarżącego w listopadzie 2015 r. był zasiłek stały w wysokości 604 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 20 zł. Dodatkowym źródłem dochodu było świadczenie pieniężne w wysokości 400 zł miesięcznie przyznane od września 2015 r. do sierpnia 2016 r. wypłacane przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Skarżący uczęszczał, od poniedziałku do piątku na zajęcia do Miejskiego Dziennego Domu - Centrum Kultury i Rekreacji Seniorów w Krakowie, gdzie korzystał z bezpłatnych posiłków. Nadal pomimo, posiadanej nieruchomości w [...] (część kamienicy, w której wyodrębnione zostały trzy lokale mieszkalne), od wielu lat skarżący wynajmował pokój w hotelu pracowniczym w [...], za który w listopadzie 2015 r. zapłacił 600 zł. Organ wskazywał, że od kwietnia 2011 r. skarżący nie otrzymał pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na uregulowanie należności za hotel. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że jedno mieszkanie w [...] jest obecnie wynajmowane, natomiast dwa inne stoją puste. Należności z tytułu czynszów najemcy przekazywane są bezpośrednio do komornika na poczet zaległości alimentacyjnych skarżącego. W ocenie organu I instancji, skoro skarżący posiada trzy mieszkania w kamienicy w [...], to nie wystąpiła przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, jako jednej z podstawowych potrzeb bytowych. Ponadto, jak dalej wywodził organ, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.) osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Taką współpracę nieprzerwanie od wielu lat proponował skarżącemu Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, zapraszając do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. W celu zawarcia kontraktu socjalnego konieczna była jednakże współpraca skarżącego z pracownikiem socjalnym, a do tego potrzebne były wspólne uzgodnienia i wzajemny kompromis. Skarżącemu, na jego prośbę, kilkakrotnie został przedłużony termin do zawarcia kontraktu socjalnego; propozycja kontraktu została, również na prośbę skarżącego, przesłana w formie papierowej. Skarżący nie podjął jednak współpracy. Organ przyznał, że skarżący niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji finansowej, jednakże z drugiej strony świadczenia z tytułu pomocy społecznej mają stanowić wsparcie dla osób znajdujących się w ciężkim położeniu, nie zaś stałe źródło utrzymania. W uzasadnieniu decyzji utrzymujących w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium wskazało, że decyzje organu I instancji są zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kolegium wskazało na treść art. 2, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokładnie przeanalizował okoliczności sprawy (sytuację majątkową skarżącego, możliwości zaspokojenia potrzeb bytowych, w tym potrzeb mieszkaniowych) i w granicach uznania administracyjnego, jakie pozostawiał mu art. 39 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasadnie odmówił skarżącemu przyznania zasiłku na ww. cele. Kolegium zwróciło również uwagę, że wydane w sprawie skarżącego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r. I SA/Kr 1003/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r. I OSK 1685/15 nadal zachowywały swoją aktualność, gdyż sytuacja faktyczna, w której znajdował się skarżący nie uległa zasadniczej zmianie. Ponadto, zdaniem Kolegium, za odmową przyznania skarżącemu zasiłku celowego przemawiał interes społeczny. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzje organu odwoławczego, skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a nadto art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż pomimo, że skarżący niewątpliwie był w przeszłości działaczem opozycji antykomunistycznej, to nie może w sposób bierny oczekiwać zaspokojenia wszystkich swoich potrzeb (zasiłek celowy na koszty hotelu i zakup żywności), jeżeli posiada możliwość zamieszkania we własnym lokalu i notorycznie nie współpracuje z pracownikiem ośrodka pomocy społecznej w celu przezwyciężania swoich problemów. Pomoc społeczna tj. przyznawane zasiłki celowe nie mogą być traktowane jako stałe źródło dochodów usprawiedliwiające całkowity brak aktywności w samodzielnym podejmowaniu prób polepszenia swojej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny tj. sytuację osobistą i majątkową skarżącego. Skarżący zresztą nie negował, że jako właściciel części kamienicy w [...] posiadał wolne lokale, a nawet osiągał dochody z czynszu najmu. Oczywiście chęć zamieszkiwania skarżącego w Krakowie jest jego wyborem, niemniej jednak, skarżący nie może oczekiwać, że w takiej sytuacji koszty wynajmowania hotelu zostaną sfinansowane ze środków pomocy społecznej. Użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie "może być przyznany" wskazuje, że decyzja w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, iż ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślenia wymaga, że pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący otrzymał pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. od organu gotowy projekt kontraktu socjalnego jednak odmówił jego podpisania. Sąd podkreślił, że pomimo wcześniejszego negatywnego nastawienia skarżącego do pracowników pomocy społecznej, skarżącemu ponownie przedstawiano projekt kontraktu socjalnego. W ocenie Sądu odmowa podpisywania kontraktu socjalnego jest stałą praktyką skarżącego. Stanowi to przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organ braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, stanowiąc tym samym podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Dalej Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji w sposób szczegółowy wskazano wysokość i strukturę osiąganych przez skarżącego dochodów, a także aktualne koszty związane z zakwaterowaniem go w jednoosobowym pokoju w hotelu pracowniczym. Zestawienie dochodów i wydatków uzasadnia wniosek, że wydatki skarżącego przewyższają deklarowaną przez niego kwotę dochodów, co teoretycznie daje podstawę do uznania braku prawidłowego współdziałania skarżącego, stanowiąc podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Niezależnie od przesłanki braku współdziałania, organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych na dofinansowanie opłat za hotel, skarżący jest bowiem właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać. Skarżący sam przyznaje, że uzyskiwany czynsz przekazywany jest na spłatę zadłużenia alimentacyjnego. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym co do niewyjaśnienia przez organy okoliczności faktycznych niniejszych spraw administracyjnych. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosków skarżącego organy przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadniały odmowę przyznania tych świadczeń. W ocenie Sądu, nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje. Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Sąd, po dokonaniu analizy dokumentacji zawartej w aktach sprawy, ocenił, że organy wystarczająco wykazały przywoływany w uzasadnieniach wszystkich zaskarżonych decyzji zarzut braku współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G.P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie okoliczności, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w szczególności przyjęcie braku po stronie skarżącego niezaspokojonej potrzeby bytowej, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłku celowego oraz przyjęcie, że skarżący nie współdziałał z organami pomocy społecznej. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 2, art. 4 oraz art. 11 ust. 2 w zw. z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania dochodzonych świadczeń w formie zasiłków celowych, pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących ich przyznanie; 2) art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ pomocy społecznej może samodzielnie bez uzyskania akceptacji beneficjenta kreować treść kontraktu socjalnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego. Sposób sformułowania tych zarzutów i próba ich uzasadnienia wymaga przypomnienia i wyjaśnienia, że o skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora. Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Argumentacja uzasadniająca ten zarzut sprowadza się do zakwestionowania zaaprobowanych przez Sąd I instancji dokonanych przez organ ustaleń, jak i ich oceny, w kwestii dotyczącej stwierdzenia faktu niewypełnienia przez skarżącego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej oraz przyjęciu braku po stronie skarżącego niezaspokojonej potrzeby bytowej. Z treści art. 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z podanymi jako naruszone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona oraz sporządzić uzasadnienie decyzji spełniające przesłanki określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszych sprawach Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń z pomocy społecznej. Z kolei uzasadnienia wydanych przez organy administracji publicznej są wyczerpujące i odpowiadają wszystkim wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, iż przedmiotem decyzji poddanych kontroli Sądu I instancji była odmowa przyznania skarżącemu zasiłków celowych na czynsz za hotel oraz zakup żywności. Podstawą orzekania w przedmiocie zasiłków celowych były art. 4, art. 8 ust.1, lecz przede wszystkim art. 11 ust. 2, art. 108 i art.39 ustawy o pomocy społecznej. Z art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Z kolei zasiłek okresowy (art.38 ustawy o pomocy społecznej) jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, tylko przykładowo wymienione w ustawie (długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność). W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania świadczeń pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących ich przyznanie. Powołany art. 4 u.p.s. zobowiązuje osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ustawodawca przyjął zatem, że celem pomocy społecznej nie jest trwałe wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych, lecz jego aktywizacja, tak aby mógł samodzielnie zaspokajać swe potrzeby. Za brak współdziałania mogą być uznane zachowania wymienione w art. 11 ust. 2 u.p.s. a w szczególności odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. Zdaniem NSA Sąd I instancji właściwie uznał za prawidłowe zastosowanie ww. przepisów przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Z akt postępowania administracyjnego wynika w sposób jednoznaczny, że G.P. wielokrotnie kontestował propozycje przedstawiane przez pracowników socjalnych nie akceptując propozycji wyjścia z trudnej sytuacji materialnej zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. Jednocześnie skarżący bardzo aktywnie usiłuje korzystać ze świadczeń z pomocy społecznej składając regularnie kolejne wnioski o przyznanie dalszej pomocy oraz aktywnie uczestniczy w zainicjowanych w ten sposób postępowaniach administracyjnych. Wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można uznać, że skarżący podejmował szereg działań mających na celu zmianę jego sytuacji majątkowej i bytowej, skoro aktywnie nie współpracował z pracownikami socjalnymi, a następnie nie podjął próby realizacji propozycji zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. Nie można uznać za współpracę wyłącznie działań zmierzających do ustalenia kolejnych terminów spotkań w OPS, podczas których skarżący odmawia przyjęcia przedstawionych przez organ propozycji. Działania takie w połączeniu z cyklicznym składaniem kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej należy uznać za działania co najwyżej pozorujące współdziałanie z organem, o którym mowa w art. 4 u.p.s. W kontekście wskazanych regulacji prawnych i w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie nie można zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że skarżący spełnił wymogi do udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej. Powodem odmowy przyznania zasiłków celowych był bowiem brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Odnośnie natomiast do zasiłku celowego na pokrycie czynszu za hotel zasadnie organ pomocy społecznej uznał, że nie zachodzi przesłanka niezaspokojonej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać, skoro w tylko w jednym z nich mieszkają lokatorzy. Natomiast skarżący w żaden sposób nie udowodnił, iż pozostałe 2 lokale nie nadają się do zamieszkania z uwagi na ich stan techniczny. Samo twierdzenie skarżącego w tek kwestii nie jest wystarczające w celu wykazania przesłanki niezaspokojonej potrzeby bytowej. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 108 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ pomocy społecznej może dowolnie kreować treść kontraktu socjalnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut ten jest wadliwie skonstruowany, albowiem z rozwinięcia tego zarzutu i treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie zarzuca Sądowi I instancji błędnego zrozumienia treści normy prawnej zakodowanej w art. 108 ust. 1 u.p.s. Przepis ten stanowi bowiem wprost o możliwości zawarcia przez pracownika socjalnego zatrudnionego w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie kontraktu socjalnego z osobą lub rodziną znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie kontrakt socjalny jest jednym z instrumentów pracy socjalnej. Wskazuje osobie kierunki działań umożliwiających wyjście z trudnej sytuacji, mobilizuje do własnej aktywności, wzmacnia wiarę we własne siły, zapewnia możliwość korzystania z potrzebnego doradztwa lub szkoleń oraz pomocy finansowej, jak również określa sposób wsparcia działań beneficjenta przez pracownika socjalnego. W swojej formie kontrakt jest sprecyzowanym zapisem zobowiązań dwóch stron, (pracownika socjalnego, reprezentującego daną instytucję, i klienta pomocy społecznej). By wypełniał on swoje zadanie, w jego tworzenie muszą być jednocześnie zaangażowani: klient pomocy społecznej oraz pracownik socjalny. Osiągnięcie celów zapisanych w kontrakcie jest możliwe wyłącznie w wyniku samodzielnych działań klienta wspieranych przez pracownika socjalnego. Klient pomocy staje się aktywnym podmiotem odpowiedzialnym za opracowanie scenariusza wyjścia z trudnej sytuacji socjalnej (vide: Kontrakt socjalny – narzędzie pracownika socjalnego. Raport, IRSS, Warszawa 2013, s. 12). Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie popełnił błędu co do treści tego przepisu, nie podważył również w żadnej mierze możliwości i zakresu stosowania powołanego przepisu zgodnie z jego literalnym brzmieniem, ani nie dokonał jego wadliwej interpretacji. Spór zaś dotyczy możliwości odmowy przyznania przez organ świadczenia z zakresu pomocy społecznej z powodu odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, którego treści nie zaakceptował skarżący. Spór ten zatem sprowadza się w istocie do zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. art. 11 ust. 2 u.p.s., który został uznany za nieuzasadniony z powodów przytoczonych wyżej. Odnosząc się zaś do charakteru kontraktu socjalnego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 u.p.s. NSA w pełni podziela stanowisko orzecznictwa, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 674/11, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 673/11). Zatem ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 675/11). Ponadto zaznaczenia wymaga, że ostateczny kształt kontraktu wymaga współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej. Tymczasem skarżący uporczywie uchylał się od spotkań z pracownikami socjalnymi i kontaktów z organem podejmującym decyzje w sprawach z jego wniosków o udzielenie świadczeń w celu ustalenia zapisów kontraktu socjalnego, to nie może zasadnie podnosić zarzutu jednostronnego ukształtowania treści kontraktu przez organ. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 P.p.s.a.