II SA/Wa 768/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula - Dąbrowska (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania Sp. z o.o. z siedzibą W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania W. sp. z o.o. z/s w W. (zwane dalej MPO) decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] oraz decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówiło K.K. udostępnienia informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 10 grudnia 2013 r. Jako podstawę materialnoprawną odmowy MPO wskazało art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uznając, że objęte wnioskiem informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 10 grudnia 2013 r. K.K. wniósł o udostępnienie informacji, dotyczących operacji finansowych powyżej kwoty 20.000.000 zł, dokonanych między Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania w W. sp. z o.o. i Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągu i Kanalizacji w W. S.A. w okresie od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 30 października 2013 r. Uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji MPO wskazało, że żądane informacje posiadają "wartość gospodarczą", ich udostępnienie umożliwi osobom trzecim zapoznanie się z informacjami w zakresie zawartych przez MPO umów i zobowiązań. MPO wskazało też, że dostęp do rachunku bankowego ma ograniczony krąg osób, nadto, że informacje te objęte są tajemnicą bankową. MPO podniosło, iż to, że dysponuje "środkami publicznymi" nie powoduje, iż art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdził, że żądane przez niego informacje nie posiadają wartości gospodarczej oraz poufnego charakteru, nie mieszczą się w definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał, że okoliczność, iż dana informacja stanowi tajemnicę bankową nie ma żadnego znaczenia dla udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem relacje MPO i banku nie odnoszą się do relacji pomiędzy MPO a skarżącym, który uprawniony jest do uzyskania dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosił, że zarówno MPO, jak i Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. są podmiotami dysponującymi mieniem publicznym. Zarzucił, że uzasadnienie skarżonej decyzji, odnoszące się do charakteru żądanych informacji (tajemnicy przedsiębiorcy) nie zawiera odniesienia do przesłanek poufności i wartości gospodarczych. A zatem MPO nie wykazało, że żądane informacje mieszczą się w pojęciu "tajemnica przedsiębiorcy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. nr 782), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne i niekwestionowane jest, iż żądane informacje stanowią informacje publiczne oraz, że Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania jest podmiotem zobowiązanym do ich udzielenia. A zatem, że został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sporne jedynie było, czy żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania wydało decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Zgodnie z art. 17 ust. 2 wnioskodawcy przysługiwało prawo wystąpienia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Z treści art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że do decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W związku z powyższym, stosownie do art. 17 ust. 2 w zw. z art. 138 K.p.a., MPO rozpoznając sprawę ponownie winno wydać decyzję zgodnie z zamkniętym katalogiem rozstrzygnięć (utrzymać w mocy, uchylić , umorzyć). Przepis art. 138 § 1 K.p.a. ściśle określa kompetencje organu ponownie rozpoznającego sprawę i podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w przepisie art. 138 § 1 K.p.a., jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie MPO po ponownym rozpoznaniu sprawy wydało decyzję z dnia [...] marca 2014 r. o treści nieprzewidzianej w katalogu rozstrzygnięć (art. 138 § 1 K.p.a.). A mianowicie organ w osnowie decyzji ponownie "odmówił udostępnienia żądanych informacji". Wskazany w art. 138 K.p.a. katalog rozstrzygnięć jest katalogiem zamkniętym i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, jako nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 K.p.a., narusza prawo. Podkreślić także należy, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, gdyż jako element istotny decyzji nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż określone w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Dodać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje przy tym na dokonanie przez organ jakiejkolwiek merytorycznej oceny uprzednio wydanej przez niego decyzji lub na dokonanie jakiejkolwiek formalnej oceny dotychczasowego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiotowej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę MPO zobligowane jest rozpoznać wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] lutego 2014 r., uwzględniając przy tym uwagi Sądu, co do konstrukcji rozstrzygnięcia i w konsekwencji podejmując decyzję w ramach uprawnień przysługujących mu na mocy art. 138 § 1 K.p.a. Decyzja ta winna nadto zostać uzasadniona zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., a więc między innymi powinna zawierać ustosunkowanie się organu do wszelkich zarzutów, żądań i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podkreślić trzeba, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa - exceptiones non sunt extendendae - nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki zatem przemawiające, zdaniem MPO, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie Spółka wskazanych obowiązków nie dopełniła. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez Spółkę, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Spółka MPO zaskarżoną decyzję oparła na podstawie art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Z tego względu konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia - mimo podobieństw - nie są tożsame. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Podkreślić należy, zdaniem Sądu, że tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd administracyjny w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. uchwały Zarządu Spółki, jak w niniejszej sprawie). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 K.p.a. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 K.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a. ), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 K.p.a. (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). W kontekście specyfiki regulacji określających dostęp do informacji publicznej istotne jest, że każda z żądanych przez wnioskodawcę informacji musi być rozważona przez MPO indywidualnie co do zasadności odmowy udostępnienia jej z uwagi na przesłanki wymienione w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bowiem zdawkowe, ogólnikowe, noszące znamiona arbitralności. Nie wyjaśnia ono, dlaczego określone informacje, szczegółowo wskazane przez wnioskodawcę MPO uważa za objęte tajemnicą przedsiębiorcy; ograniczenie się w tym zakresie do przywołania stanowiska judykatury i doktryny, bez większego dostosowania do specyfiki konkretnej, analizowanej sprawy, nie stanowi wszak prawidłowego uzasadnienia. Przyczyny, dla których MPO odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, oraz negatywnych konsekwencji dla Spółki z nimi związanych. Konkludując, niewystarczające zatem jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy czy przedsiębiorstwa, bez wyraźnego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy. Przedstawione w rozważaniach powody świadczą zarówno o uchybieniach procesowych, jak i nieprawidłowościach w stosowaniu prawa materialnego, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, MPO zobowiązana będzie do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy.