I OW 79/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: NSA Irena Kamińska del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wójta Gminy K. w sprawie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu W. S. postanawia: wskazać Starostę S. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 8 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą S. a Prezydentem Miasta R. dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy do rozpoznania wniosku Wójta Gminy K. o zatrzymanie prawa jazdy W. S., zam. K., P. Wnioskujący organ wskazał, że zawiadomieniem z 19 października 2015 r., wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., Starosta S. przekazał Prezydentowi Miasta R. wniosek Wójta Gminy K. o zatrzymanie prawa jazdy W. S. W uzasadnieniu stwierdził, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, ponieważ W. S. posiada miejsce zamieszkania na terenie miasta R. Stosownie do treści art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 169) starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu na podstawie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy skierowanego do starosty przez organ właściwy dłużnika alimentacyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 z późn. zm.) prawo jazdy wydaje starosta. Z uwagi na to, że obowiązujące przepisy prawa, dotyczące wydawania prawa jazdy, nie wskazują sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty właściwego do rozpatrzenia sprawy, zastosowanie znajdą zasady przewidziane w art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. I OW 262/13). Natomiast zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju strony, a w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem zastosowanie będzie miał art. 25 Kodeksu cywilnego, który wskazuje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania kierowcy prawa jazdy jest starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. Starosta S. w zawiadomieniu z dnia 19 października 2015 r., przekazującym Prezydentowi Miasta R. wniosek Wójta Gminy K. o zatrzymanie W. S. prawa jazdy, wskazał aktualny adres zamieszkania W. S. w R., ul. [...]. Prezydent Miasta R. w celu potwierdzenia aktualnego miejsca zamieszkania wystąpił do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta R. oraz do Urzędu Gminy K. o wskazanie miejsca zamieszkania W. S. Z uzyskanych danych adresowych wynika, że osoba ta nie figuruje w rejestrze mieszkańców miasta R., jest natomiast zameldowana na pobyt stały w miejscowości P. Ponadto Prezydent Miasta R. wysłał do W. S,, na wskazany przez Starostę S, adres w R,, ul. [...] wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących aktualnego miejsca zamieszkania. Adresat nie podjął przesyłki i nie zgłosił się na wezwanie. Niezależnie od powyższych czynności próbę ustalenia, czy miejscem zamieszkania W. S. jest R., ul. [...], podjął również Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. W oparciu o pismo Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji [...] w R. podmiot ten ustalił, że W. S. nie mieszka pod wskazanym adresem. Natomiast adres P., jako miejsce zamieszkania i stałego pobytu W. S. podaje również Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. Prezydent podkreślił, że wskazany przez Starostę S. adres: R., ul. [...] został przez W.S. podany jedynie jako adres do korespondencji. Jednocześnie w pismach kierowanych do Starosty S. W.S. niezmiennie wskazywał adres: [...] K., P. [...] jako swój adres zamieszkania. Również pod tym adresem W.S. jest zameldowany na pobyt stały nieprzerwanie od 24 września 1980 r. Uwzględniając powyższe ustalenia Prezydent Miasta R. ustalił, że nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Skoro miejscem zamieszkania W.S. jest miejscowość P., w której przebywa on z zamiarem stałego pobytu, to starostą właściwym do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy W.S. jest nadal Starosta S. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego jest konieczne. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta S. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego w powyższej sprawie. Podkreślił Starosta, że otrzymał 7 października 2015 r. pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z którego wynika, że Wójt Gminy K. nie jest już organem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego W.S.. Jak ustalono, obecnie organem właściwym dłużnika alimentacyjnego W.S. zamieszkałego przy ul. [...] R., jest Prezydent Miasta R. Ponadto z powyższego pisma wynika, że w dniu 29 września 2015 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przekazał dokumentację dotyczącą W.S. Prezydentowi Miasta R., celem dalszego postępowania. Przekazanie sprawy przez Starostę S. do rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta R. uzasadnione było ustaleniem, że dłużnik alimentacyjny W.S. ma miejsce zamieszkania w R. przy ul. [...]. Podstawą było wskazanie przez zainteresowanego zamieszkania pod tym adresem zawarte w odwołaniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 3 października 2012 r. od decyzji Wójta Gminy K. z [...] lipca 2012 r. W piśmie tym W.S. informuje, że pod adresem stałego zameldowania, tj. P., [...] K. przebywał jedynie w celach odwiedzin rodziny. Wszelka korespondencja kierowana była już od tamtego czasu do W.S. na wskazany adres zamieszkania w R. przy ul. [...]. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pism z różnych okresów widnieje podpis W.S., co świadczy o tym, że miejsce zamieszkania podane przez zainteresowanego w 2012 r. odpowiada faktycznemu pobytowi na terenie miasta R. i skoncentrowaniu tam wszelkich swoich interesów życiowych. Zdaniem Starosty S. bez znaczenia pozostaje fakt, że w miejscu zamieszkania nie posiada on meldunku, gdyż o miejscu zamieszkania, czy pobytu danej osoby nie przesądza wyłącznie sam fakt formalnego zameldowania, który stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Natomiast miejsce zamieszkania stanowi podstawę ustalenia właściwości miejscowej w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Za decydujący w tej kwestii organ uważa fakt deklaracji samej strony postępowania, która w innej sprawie wskazała miejsce zamieszkania w R. przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis" s. 94). Przedmiotem takiego sporu jest indywidualna sprawa administracyjna należąca do właściwości organu administracji publicznej, rozstrzygana przez ten organ w postępowaniu regulowanym procedurą administracyjną. W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, błędnie określony we wniosku jako spór kompetencyjny, ponieważ żaden z dwóch organów administracji nie uznaje się właściwym do załatwienia sprawy. Przedmiotem tego sporu jest ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku Wójta Gminy K. o zatrzymanie prawa jazdy W.S. W myśl art. 5 ust. 6 z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228) wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty. Z kolei zgodnie z art. 25 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych (przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej, jako: "k.p.a."). Stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się (w innych sprawach) według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z powyższych przepisów wynika, że art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Skoro art. 5 ust. 5 powołanej ustawy jest źródłem uprawnienia dla organu do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, to właściwość miejscową należy ustalić na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., który znajduje zastosowanie w tej sprawie, a do którego odsyła art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX a Woltęrs Kluwer Wyd. 3 Warszawa 2009, str. 162 oraz B. Adamiak, J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH BECK 2012, Wydanie 12, str. 107- 108). Przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie regulują tzw. następczej, zachodzącej już w toku prowadzenia postępowania zmiany miejsca zamieszkania wierzyciela. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stosować odpowiednio wskazane wyżej zasady dotyczące właściwości miejscowej organu wynikającej z przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy strona w toku postępowania zmieniła miejsce zamieszkania, wskutek czego organ właściwy staje się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla aktualnego miejsca zamieszkania strony. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że w chwili złożenia wniosku dłużnik alimentacyjny miał miejsce zamieszkania na terenie objętym właściwością miejscową Starosty S. Z przedstawionych dokumentów nie wynika jednak, aby w toku postępowania zmienił on miejsce zamieszkania. Nie świadczy o tym w szczególności powoływane przez Starostę oświadczenie dłużnika zawarte w odwołaniu skierowanym w innej sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 3 października 2012 r., wobec odmiennych oświadczeń zawartych w odwołaniach z 4 sierpnia 2014 r. i 23 marca 2015 r. Dodatkowo o nadal aktualnym miejscu zamieszkania dłużnika pod adresem [...] K., P. świadczy okoliczność, że jest tam zameldowany na pobyt stały nieprzerwanie od 24 września 1980 r., a z ustaleń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., który w oparciu o pismo Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji [...] w R. ustalił, że W.S. nie mieszka pod wskazanym adresem w R. Ponadto adres P., jako miejsce zamieszkania i stałego pobytu W.S. podaje również Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. Należy zatem stwierdzić, że w toku prowadzonego postępowania zainicjowanego przez Wójta Gminy K nie zaistniały okoliczności skutkujące zmianą właściwości miejscowej organu prowadzącego to postępowanie, wobec czego dotychczasowy organ prowadzący postępowanie administracyjne - Starosta S. - właściwy dla miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego pozostaje nadal organem właściwym w sprawie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.