IV SAB/Wr 43/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Burmistrza Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Ś. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Burmistrza Miasta Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. S. B. wnioskiem z dnia 11 stycznia 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego Ś. o udostępnienie informacji publicznej. Podał w nim, że w dniu 4 stycznia 2016 r. otrzymał pismo od dyrektorki Biblioteki Publicznej w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 grudnia 2015 r. Pismo nie odpowiada na zadane pytanie. Ponownie prosi o informację, jak został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na rok 2015. Podał, że nie oczekuje sprawozdania z wykonania budżetu, a udzielenia informacji publicznej na dzień złożenia zapytania. W przypadku odmowy prosi o uzasadnienie w odniesieniu do ustawy o odstępie do informacji publicznej. Burmistrz Miasta Ś. skierował do zainteresowanego pismo z dnia 22 stycznia 2016 r., stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 11 sierpnia 2016 r. Poinformował w nim co następuje: "Miejska Biblioteka Publiczna jako instytucja kultury nie posiada dokumentu finansowego o nazwie "budżet". Zgodnie z obowiązującym prawem podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy. Jednocześnie wyjaśniam, iż wydatkowanie środków publicznych odbywało się w oparciu o zasady określone w art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) "w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów". Wnioskodawca w dniu 12 lutego 2016 r. skierował do tutejszego Sądu za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w Ś. skargę na bezczynność w zakresie udzielenia informacji przez Burmistrza Miasta i Urząd Miejski w Ś. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tj. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta i Urzędu Miejskiego w Ś. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 22 grudnia 2015 r. na temat wydatków Miejskiej Biblioteki Publicznej w Ś.w roku 2015 oraz na wniosek z dnia 11 stycznia 2016 r., który stanowi ponowienie wniosku z dnia 22 grudnia 2015 r. Stwierdził, że w odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 22 stycznia 2016 r., w którym poinformowano go, że Miejska Biblioteka Publiczna nie posiada budżetu. Do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na zadane pytania. Organ nie wydał też decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1) o oddalenie skargi wobec Burmistrza Ś. w całości, 2) odrzucenie skargi wobec Urzędu Miejskiego w Ś., 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając wskazane wyżej wnioski podał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych. Wskazał, że Urząd Miejski, a także pracownicy zatrudnieni w Urzędzie nie podlegają bezpośredniej kognicji sądów administracyjnych i z tych jedynie względów skarga wobec tych podmiotów winna zostać odrzucona. Zarzut bezczynności Burmistrza Miasta jest niezrozumiały, albowiem skarżący na każde swoje zapytanie otrzymał pełną i wyczerpująca odpowiedź w zakresie, w jakim zadał pytanie z uwzględnieniem treści pytania. Dodał, że udziela odpowiedzi na konkretne pytania. Subiektywne odczucia skarżącego, zmierzające do stwierdzenia, że nie o to mu chodziło w odpowiedziach mają się nijak do formułowanych przez niego pytań. Podkreślił, że skarżący otrzymał pełne wyjaśnienia w zakresie formułowanych zapytań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t .j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 ustawy). Według art. 13 ust. 1 ustawy udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielania informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 11 stycznia 2016 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz Miasta Ś. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Taką informacją jest informacja zawarta we wniosku skarżącego, dotyczy bowiem wydatkowania pieniędzy publicznych. Art. 13 tej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek został przez skarżącego złożony do organu w dniu 11 stycznia 2016 r. Według Sądu taka informacja nie została udzielona. Wprawdzie w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. skierowano do skarżącego pismo, ale nie odpowiadało ono na pytanie zadane przez wnioskodawcę. Przypomnieć należy, że skarżący wnosił o podanie jak został wydatkowany budżet MBP na rok 2015. Tymczasem odpowiedź brzmiała, że MBP nie posiada dokumentu finansowego o nazwie "budżet". Zgodnie z prawem postawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy. Wydatkowanie środków publicznych obywało się w oparciu o zasady określone w art. 44 ustawy o finansach publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowanie zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Sąd zauważa, że udzielenie jakiejkolwiek informacji przez podmiot zobowiązany nie czyni, że została zrealizowana odpowiedź. Jakakolwiek odpowiedź nie zwalnia od zarzutu bezczynności. W takim kontekście należało ocenić odpowiedź na wniosek, który dotyczył przeznaczenia środków finansowych przydzielonych w 2015 – a więc dotyczył wskazania przedsięwzięć, projektów, zadań. Odpowiedź Burmistrza Ś., że podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy jest odpowiedzią ogólnikową. Tym samym nieprecyzyjną, nie wskazuje konkretnych przedsięwzięć, projektów, zadań. Cytowanie ustawy o finansach publicznych nie jest odpowiedzią na konkretny wniosek z dnia 11 stycznia 2016 r. Na marginesie należy dodać, że wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r., który poprzedzał wniosek rozpoznawany w niniejszej sprawie, jest przedmiotem odrębnego rozpoznania. Należy jednak zauważyć, że odpowiedź z dnia 22 stycznia 2016 r. jest sprzeczna z informacja udzieloną dnia 4 stycznia 2016 r., w której organ wskazał, że "ustawowy termin sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu instytucji kultury upływa 31 marca roku następującego po roku budżetowym." Zatem na dzień wniesienia skargi, to jest 22 lutego 2016 r., według Sądu organ pozostawał w bezczynności. Jeżeli wniosek z dnia 11 stycznia 2016 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, do otrzymania której konieczne jest wykazanie, iż uzyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to należało wezwać wnioskodawcę do wykazania wspomnianego interesu w terminie 14 dni. Jak wskazano wyżej ustawa wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku oraz umorzenie postępowania o jej udostępnienie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Zatem na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązał organ w określonym terminie do dokonania czynności (pkt I). Mając na uwadze treść art. 149 § 1a zobowiązującym do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim skarżący w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – w dniu 11 stycznia 2016 r. przesłał pismo, które w jego ocenie spełniało wymogi udzielenia informacji. Po drugie bezczynność do dnia wniesienia skargi wynosiła 1 miesiąc. Ponadto jak wskazano wyżej organ - jak należy przypuszczać - uznał, że wypełnił swoje zobowiązanie. Powyższe okoliczności dają podstawę do oddalenia wniosku o ukaranie organu grzywną. W związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi wobec Urzędu Miejskiego w Ś. należy zauważyć, że stroną postępowania wskazaną w skardze był Burmistrz Miasta Ś. a nie Urząd Miejski Ś., zatem Sąd nie jest uprawniony do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć wobec tego organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.